“中央首次出台产权保护顶层设计：非公有制经济财产权同样不可侵犯”

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◎经记者冯彪周程李彪张雯张怀水

“在公司社团中，移民、财产转移等话题曾一度成为致辞的话题。 ”一位不愿指名道姓的民营企业的社长告诉《每日经济信息》记者，其背后很大程度上反映了公司存在房子的担忧。

11月27日，公民产权“定心丸”到来——《中共中央国务院关于完善产权保护制度保护产权的意见》正式发布——这是我国首次以中央名义公布产权保护顶层设计。

《意见》确定了产权保护的十大任务:加强各种经济产权保护完全平等保护产权的法律制度妥善解决历史形成的产权案件严格规范相关财产处置的法律程序慎重把握产权和解决经济纠纷的司法政策政府完全遵守约定的机制 完善财产征收征用制度加大知识产权保护力度健全城乡居民增加财产收入的各项制度； 营造全社会重视和支持产权保护的良好环境。

其中有些“干货”形成鲜明对比，表现出“公有制经济产权不可侵犯，非公有制经济产权同样不可侵犯”、“研究住宅建设用地等土地开采权到期后的法律配置”等鲜明态度。

恒产者有恒心。 发改委有关人士在解读文件时说，我国经济社会高速发展，社会财富不断积累和壮大，中等收入群体日益扩大，人们对产权安全性的要求越来越迫切。 必须加强对各种经济组织和自然人财产权的保护。

作为顶级设计，《意见》逐一确定了各项任务的具体负责部门，相关配套实施方案也在制定中。

围绕国资流失防范、民营公司产权保护、知识产权保护、土地产权保护和政府守信履行承诺五个核心话题，《每日经济信息》记者将集中解读一系列稿件。

焦点1 :土地所有权

住宅的土地使用权到期了怎么办？ 研究采用权失效后的后续法律安排

经过记者张雯

11月27日，《中共中央国务院关于用完整的产权保护制度保护产权的意见》(以下简称《意见》)。 《意见》确定，加强各种所有制经济产权保护，完善农村集体产权确权和保护制度，深化农村土地制度改革。

中国农科院农经所副研究员郭静利对《每日经济信息》记者表示，与集体资产比较，中央提出要确定清查和保护精神，防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止侵占、非法管理外部资本，比较以前出现的集体资产管理混乱。

对比备受瞩目的住宅土地开采权失效问题，《意见》确定，探讨住宅建设用地等土地开采权失效后期间的法律配置，推动全社会形成长期保护公民财产的良好稳定的期望。

完善农村集体产权的切实权利和保护制度

农村集体产权的保护，在顶层设计中始终放在高位。

年党的十八届三中全会《政策决定》中提出扩大土地承包经营权功能，赋予农民更大的集体资产股权力，建立农村产权流动交易市场等。 年党的十八届中央委员会第四次全体会议《政策决定》确定要求加强各种所有制经济组织和自然人的产权保护，布置了适应公有制多种实现形式的产权保护制度创新、加强集体资产全权和经营权保护等制度建设任务。

此后，《积极快速发展农民股权合作，引导农民对集体资产进行股权功能改革试点方案》、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地上市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于引导农村产权交易市场健康快速发展的意见》等改革方案相继出台

“梳理高层对农村集体产权保护的改革意见和关联后出文件，可以看到实行集体产权保护和改革，保证农民利益不受损害，保证农民享受集体资产快速发展的收益的确定主线。 ”郭静利在《每日经济信息》记者表示，“精细拆解‘集体资产产权’，其中包括农民越来越多地获得产权、宅基地、三权划分土地承包权的处置问题。 提出主要路线，可以触及涉及农民切身利益的诸事改革。 ”

郭氏表示，从《意见》确定提出“落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地用益物权”看，“切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止侵占外部资本、非法管理集体资产”的重要问题 这个也是

公民的财产受到长久的保护

根据我国法律、法规的相关规定，土地采用权的期限由土地采用权的种类规定。

根据《国有土地使用权转让和转让暂行条例》第十二条的规定，根据土地用途，土地使用权转让的最高年限为居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、综合或者其他用地50年。

今年年初，温州发生的“部分住宅土地聘用期满或即将到期，居民如何才能更新”的信息，引起了舆论的极大关注，即住宅土地聘用权期满后，如何解决。

对此，《意见》确定，探讨住房建设用地等土地开采权失效后期的法律配置，推动全社会形成长期保护公民财产的良好稳定的期望。

“一点地方政府曾制定规章，试图在其权利期限届满时再次征收土地出让金，这种办法显然是违法的。 根据立法法对立法权限的规定，这种限制公民基本权利的法律，必须由全国人民代表大会制定，国务院和地方人民代表大会都无权就此自行立法，地方政府及其部门不得就此问题擅自作出规定。 》中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠认为，该《意见》确定了这一规定的重要意义，就是中央确定了应对这一问题的方向，即形成全社会长期保护公民财产的良好稳定的期望。

住宅土地使用权到期后，该怎么办？ 许多专家认为土地使用权到期后应该免费继续。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长赵秀池指出，达到70年聘用期的住宅用地应该免费自动更新，城市居民住宅拥有永久产权，但住宅用地最高只有70年的聘用权，住宅用地严重背离。 因此，从住宅区一体化的角度，从同地同权的角度，对城镇住宅用地免费自动续建期也应当许可的70年以下住宅建设土地，应当补充一定的土地出让金，补充标准需要进一步论证，并广泛征求公众和专家的意见。

焦点2 :政府遵守承诺

要防止“新官无视旧账”的地方政府违约必须承担法律经济责任

经过记者李彪

11月27日，《中共中央、国务院关于完全产权保护制度保护产权的意见》发表，比较了我国产权保护中存在的一些薄弱环节和问题，从完全产权保护制度、依法产权保护方面提出了意见。

现实中，地方政府的政策一点也不连续，“新官员无视旧账”，一点在招商引资时“敲锣打鼓”，项目开始后“闭门打狗”； 地方保护主义严重，极端以外来公司特别是民营公司为“猎取土豪”对象的部分调整计划采取行政强制措施，不给公司必要的转移补偿费用。

昨天发表的《意见》指出，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府和有关部门严格履行对社会和行政相对人的依法政策承诺，在招商引资、政府和社会资本合作等活动中认真履行投资主体和依法签订的各种合同，确保政府更迭、 特别强调，不得因更换领导等理由违约撕毁合同，违反合同侵害合法权益的，应当承担法律和经济责任。

北京市协商律师事务所夏军律师在接受《每日经济信息》记者采访时表示，公司担心与政府签订相关合作合同后，最大的问题是政府单方面撕毁合同。 目前，地方政府在与公司签订合同中还是强势的一方，必须建立平等的市场化合同关系。

大岳咨询企业社长金永祥告诉《每日经济信息》记者，ppp作为拉动未来投资的重要模式，其成败与否，关键在于政府的契约精神。 金永祥说，中央的这份文件对ppp的宣传有很大的利益，这对地方政府有很强的约束力，下一步应该需要更具体的方法。

规定:履约和守诺纳入政府绩效考核体系

《意见》规定，地方各级政府及有关部门要严格履行依法作出的政策承诺，在招商引资、政府与社会资本合作等活动中认真履行与投资主体依法签订的各种合同，不得因政府换届、领导换届等原因毁约。

国家发改委有关负责人表示，快速发展社会主义市场经济，必须发挥市场配置资源的决定性作用，也必须更好地发挥政府的作用。 保护产权是更好地发挥政府作用的重要拷贝。 但实际上，地方政府保护产权的作用还没有充分发挥，也有公司和公民的产权因政府自身的不当行为而受到侵害的现象。

因此，《意见》强调，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府约定和合同约定的，应当严格按照法定权限和程序进行，并依法补偿公司和投资者由此受到的财产损失。 对公司和公民的产权因政府违约等而受到损害的情况等，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。

另外，《意见》要求将政务履行绩效和守诺服务纳入政府绩效考核体系，建立政务不信任记录，建立政府失信责任追究制度和责任反向调查机制，加大对政务失信行为的惩戒力度。

夏军认为，出现政府更迭、领导人换届等理由毁约问题的原因，是公司与地方政府之间签订的合同不容易实现完全平等，需要按照市场规则建立平等的合同关系，特别是合同条款中政府换届、领导人换届等因素

“下一步，政府应该规定如何保障这些保护措施的落实，应对实际操作中的挑战。 ”夏军说。

行业内:在宣传ppp方面是一大利好

“要保护产权，政府必须率先树立榜样。 ’国家发展改革委有关负责人表示，确实因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，应当严格按照法定权限和程序办理，并依法补偿公司和投资者由此受到的财产损失。

夏军表示，地方政府换届、领导人换届后，很少有真正不明确承认合同有效性的，常常设置一些障碍，抬高公司履约价格，最终导致最初签订的合同难以执行的现象。

近年来，随着环境保护措施的加强和基础设施建设的加快，相关项目落下后，政府违约的现象时有发生。

工商联环境商会秘书长马辉告诉《每日经济信息》记者，在环保行业，从以前开始就因地方政府更迭、领导人更替等发生违约问题。 例如，环保公司与地方政府在垃圾解决、污水解决等市政行业签订合同，合同中规定了服务要求和价格，但地方政府换届、领导换届后，作为合同支付方的地方政府有时不能充分支付服务费，环境保护设备可以稳定运行

年5月的新闻发布会上，国家发改委法规司司长李坺说:“有(地方政府)作出了非常好的承诺。 到时给你好的保障。 过了几年市长变了，第一负责人调整后，就不承认了。 我不知道这个协议。 原特许经营合同可能会修改、调整。 某政府直接违约，翻脸。 这种情况确实存在

金永祥向《每日经济信息》记者表示，中央的这份文件对ppp的宣传大有裨益，地方政府进行ppp项目确实存在后续履约不谨慎的因素，目前，高层已确定要提交它，不仅是意识到， 这对地方政府有很强的约束力，下一步需要更具体的方法。

焦点三民营公司“原罪”

不遵守合规法，追溯到过去，几乎不一起计算向关联公司的新账户旧账

经过记者每周的行程

11月27日，《中共中央国务院关于用完整的产权保护制度保护产权的意见》(以下简称《意见》)发表。

《意见》提出加强对各种经济产权的保护。 其中包括重叠权利平等、机会平等、规则平等、取消对非公有制经济各种形式的不合理规定、消除各种隐性壁垒、各种所有制经济依法平等采用生产要素、公开客观公正地参与市场竞争、同等受法律保护

长期以来，各类公司特别是民营公司在经营过程中有些违规经营，也有违法行为嫌疑。 特别是公司一参与，就容易一起计算新账目。 关于这一点，民营公司很担心，也会影响投资热情。 这次“意见”的发表，相当于给民营公司家“安身立命”。

中国人民大学国家快速发展战术研究院执行院长刘元春告诉《每日经济信息》记者，民间资本对产权等行业的保护不够，目前民间资本已成为改革调整的重要行业之一。 今年上半年，有关部门对民营公司的产权保护、创新能力的提高等进行了专门讨论，并公布了相关措施。 这次的意见也是通过加强原上半年的政策，创造更好的快速发展环境，从根本上激发民营公司家的信心。

平等保护财产权的法律制度

十八届三中全会公报特别确定，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，公有制经济产权不得侵犯，非公有制经济产权同样不得侵犯。

在这次的《意见》中也提出了完全平等地保护财产权的法律制度。 其中包括健全以公司组织形式和出资人承担责任的方法为中心的市场主体法律制度，统一研究整理废除根据全制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件的特别整理，平等保护各类市场主体。 加大刑法对非公有财产的保护力度等。

据发展改革委解读，对非公有产权的保护弱于对公有，特别是国有产权的保护。 相关立法应当按照“同等保护”的标准逐步完全调整，具体执法司法行为应当按照“同等保护”的要求进一步规范。

中国宏观经济研究院教授常修泽表示，今年民间资本固定资产投资增长率明显下降。 原因多种多样，但也与民营企业广告主信心不足有关。 “恒产者有恒心”是指意见的提出，有助于培养公司精神，调动创业创新人才的积极性，形成良好的社会期望。

中华全国律师协会刑事专业委员会主任田文昌认为，要给民营经济正名，要平等保护民营公司，给民营公司房子一个姿态，首先要有公正的司法，其次要有扫除、认识和纠正过去事件的实际行动，否则，本文件将真正落实

《意见》中也确定，多次出错必须纠正，切实查明和纠正反映社会强烈产权纠纷的投诉案件，分析侵犯产权的实例。 依法筛选涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营公司和投资者违法申诉案件，确实是事实不清楚、证据不足、适用法律错误的误判冤案，应当依法纠正当事人的损失并予以赔偿。

值得观察的是，《意见》提出的完善案件质量的终身责任制和反哺案件责任的问责制，从根本上有效预防案件冤情的发生。 严格守法、不溯及既往、刑法有罪、新旧法律之间由旧到轻，大体上以快速发展的眼光客观看待，依法妥善解决改革开放以来各类公司特别是民营公司经营过程中存在的不规范问题。

更好地发挥政府财产保护的作用

《意见》还提出要严格规范涉案财产处置的法律程序，慎重把握解决产权和经济纠纷的司法政策，完善政府承诺履行机制等。

发改委表示，重要原因是公司和公民的产权受到侵犯，执法司法不规范。

发改委强调，特别是少数地方执法随意性大，行政干预司法、利用刑事手段干预常规经济纠纷、滥用强制措施、处置相关财产时任意干预合法财产等，这些行为侵犯了公司特别是民营公司和企业广告主的产权。 必须通过规范司法行为，使司法成为产权保护的有力保障。

对此，他提出，在慎重把握解决产权和经济纠纷的司法政策的基础上，严禁党政干部介入司法活动、介入司法纠纷、插手具体案件的解决。 对民营公司生产、经营、融资活动中的经济行为，除法律、行政法规确定禁止的以外，不作为违法犯罪处理。 对涉及犯罪的民营公司投资者，保障当事人在服刑期间依法行使产权等民事权利。

此外，在财产征收征用方面，刘元春表示，过去许多地方政府部门打着公共利益的旗号征收私人，引发突发事件。 “当然征收是合理的，但是在具体实施中，地方不遵守征收征用公司和私人财产的手续，补偿也不充分。 不能比较有效地保护集体财产权、私有财产权了。 ”

发改委也在解读中表示，保护产权是更好地发挥政府作用的重要副本。 但实际上，地方政府保护产权的作用还没有充分发挥，也有公司和公民的产权因政府自身的不当行为而受到侵害的现象。

对此，《意见》要求完善土地、房屋等财产征收用法制度，合理界定征收征用的公共好处范围，不扩大公共好处，细化规范征用法定权限和手续。 遵循及时、合理的补偿大致情况，完善国家补偿制度，进一步确定补偿的范围、形式和标准，对被征收的征用者给予公平合理的补偿。

焦点四知识产权保护

将知识产权保护纳入信用记录，对恶意侵害行为实施惩罚性赔偿

经过记者张怀水

11月27日，《中共中央国务院关于用完整的产权保护制度保护产权的意见》(以下简称《意见》)正式对外发表。

迄今为止，由于知识产权侵权价格过低，侵权行为多次被禁止，严重损害了创新活力。

此次《意见》提高了知识产权侵权的法定赔偿上限，确定对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿。

中国知识产权研究会副秘书长马秀山在接受《每日经济信息》记者采访时表示，说到产权，很多人首先想到的是个人房地产。 事实上，产权不仅包括物权之类的有形资产，其内涵也在逐渐丰富和扩展，人们对无形资产的重视程度逐渐提高，在无形资产中知识产权是重要的组成部分。

提高侵犯知识产权的法定赔偿上限

此次《意见》对加大侵犯知识产权行为的处罚力度作出了更明确的规定。

根据《意见》，探索建立提高知识产权侵权法定赔偿上限的专利权、版权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度，对情节严重恶意侵权行为实施惩罚性赔偿，并承担侵权人为人为制止侵权行为而支付的合理支出。

马秀山告诉记者，国家历来关注产权保护。 从改革开放初期在农村建立家庭联产承包责任制到20世纪90年代推进国有公司股份制改革，国家对产权保护的重视始终出现。

“特别是20世纪90年代以后，对无形资产的重视在公司层面表现得尤为明显。 以前在某企业注册的，有形资产的出资比例和无形资产的出资比例由工商总局判断。 因为人们重视现场、设备等有形资产的比重。 目前，这两方面供资的比重可以由公司合伙人之间自主协商决定。 国家越来越多地发挥监管作用。 这项小改革反映了包括无形资产、知识产权在内的人们的重视。 ”马秀山说。

国家发改委宏观经济研究院教授常修泽表示，自党的十八大以来，中央对产权保护提出了新的要求。 十八届中央委员会第三次全体会议指出，要完善产权保护制度，国家保护各种经济产权和合法利益。 十八届四中全会指出，健全以公平为核心的大体产权保护制度，加强对各种经济组织和自然人产权的保护。 根据《十三个五年计划》的建议，推进产权保护的法治化，依法保护各种经济权益。

另外，《意见》也在法制层面对知识产权保护提出了确定的要求。 《意见》要求完善知识产权审判的实务机制，积极发挥知识产权法院的作用，推进知识产权民事刑事行政案件审判的“三审合一”，加强知识产权行政执法与刑事司法的联系，加大知识产权司法的保护力度。 完善涉外知识产权执法机制，加强刑事执法国际合作，加大涉外知识产权犯罪案件的侦查力度。

将侵犯知识产权纳入个人信用机制

《意见》除从侵权处罚措施、处罚力度层面保护知识产权外，还在诚信、信用记录方面做出了规定。 例如，建立收集假冒产品来源新闻的业务体制，将侵犯知识产权行为的故意情况纳入公司和个人的信用记录，进一步推进侵犯知识产权行政处罚案件的新闻公开。

马秀山说，将知识产权保护纳入公司、个人信用记录以前是在试行中，在这次《意见》中再次提及，将其作为工作机制，应该说是一种进步。

马秀山向《每日经济信息》记者表示，能否有效地将侵犯产权行为的情况纳入个人信用记录，还需要建设多部门的合作与诚信机制平台，目前，国家提出了较好的完整思路，但具体实施仍是一个过程

“中央文件是针对时代缺点的，文件的发行对矫正社会期望，稳定社会，为全社会提供‘定心丸’具有重要意义。 ”常修泽说，中国改革开放正处于重要的历史时刻，当前，提出和强调完善的产权保护制度，依法保护产权意义重大。

聚焦五国有产权

用制度的红线阻止“唐僧肉”的分割，防止内部人士随意支配国有资产

经过记者冯彪

国有公司改革进入实施期，许多改革逐渐落地。 这个时候，中共中央、国务院再次为国企改革制定了规范。

11月27日，《中共中央国务院关于用完整的产权保护制度保护产权的意见》(以下简称《意见》)印刷分发。 在涉及国有公司的部分，《意见》确定严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等手续和交易行为，以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人士随意支配国有资产，切实防止国有资产流失。

中国公司研究院首席研究员李锦对《每日经济信息》记者表示，“国有企业改革的全面和深化，更多地涉及到产权问题。 特别是混合所有制、职工持股等改革涉及产权改革和转换。 此次《意见》从产权的高度设置了国有资产的保护壁垒。 ”

严格规范国有资产交易手续

在这个国有企业改革的过程中，产权问题越来越重要。 另一方面，在去年中共中央国务院公布的国有企业改革“顶级计划”中，混合所有制改革、职工持股改革等文案直接涉及产权。 另一方面，从供给侧结构改革方面来看，要求国有公司“重组整合”、“退出清理”，这也涉及国有资产的登记、转让、清算、退出等。

在以往的国有企业改革过程中，曾发生过国有资产流失的问题。 此次《意见》在列举中国在产权保护方面也存在一点薄弱环节时表示，国有产权所有者与代理人关系不充分，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题。

李锦对《每日经济信息》记者表示，历史上国企改革中出现的国有资产流失现象，一是不规范，二是不公开，所以由少数内幕控制。

去年2月，中央纪委指示26家中央企业开展专项巡视，但从反馈情况看，不少中央企业存在国有资产流失现象。 例如，第十三巡视集团反映武钢集团有违规决定，管理混乱，造成国有资产巨额损失。 宝钢集团也有部分项目违约决定，存在给国有资产造成巨额损失、部分重大投资涉嫌利润输送、部分项目在资产收购和处置过程中被贱卖、海外资产管理存在重大风险等问题。

此次《意见》要求完善国有资产交易方法，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等手续和交易行为，以制度化保障促进国有产权保护，防止内幕随意支配国有资产，切实防止国有资产流失。

健全国家企业内部控制机制

去年，中纪委网站上刊登的推进国有公司残酷治理的一系列文案也指出，有一家公司“三重一大”制度形式化，成为顶级“一言堂”、分管领导的“自留地”。 疏于资产和资金的管理，国有财产变成了分给少数人的“唐僧肉”。 有人招标采购等制度不严格执行，利用重组改革的机会浑水摸鱼，捞取个人利益。

李锦表示，当前，国有企业各项改革正在加速推进，并且在丧失生产能力的过程中也参与了部分国有公司的重组合并，因此，应严防国有资产被少数人分割。

这次《意见》还要求健全财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内部控制机制，加强董事会的规范运作和对经理层的监督。

事实上，迄今为止许多文件都要求严格防止国有资产流失。 例如，今年8月23日，国务院办公厅印发的《关于建立国有公司经营违规投资责任追究制度的意见》确定，给集团带来较大的资产损失，忽略了集团的重大风险、内部控制缺陷等问题。 在产权、上市公司股权和资产转让方面，由于没有按照相关规定执行规避制度，发生了资产损失，公司产权、上市公司股权和资产低价转让等10种行为将被追究责任。

“不仅是手续和规则，要防止国有资产流失，还需要从最根本的产权层面开始。 为了塑造社会整体尊重产权、保护产权的意识，运用现代产权理论完善国有企业治理结构更为重要。 ”李锦告诉《每日经济信息》记者。

在这方面，也有《意见》指出，要更加明确国有产权所有者与代理人的关系，推进国有公司股权多元化和企业管理现代化。