“地方债中央不兜底：高风险地区将财政重整”

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◎经过记者胡健

11月14日，另一份关于地方债的重磅文件公布。 国务院办公厅当天对外发布了《地方政府性债务风险应急处置计划》(以下简称《计划》)，确定我国将地方政府性债务风险案件分为四个等级，实行分级应对和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重建计划。

《每日经济信息》记者整理后发现，围绕地方债务风险防范，此次最引人注目的是“必要时依法实施地方政府财政重建计划”。

《预案》确定，对实施财政重建计划的地区，除必要的民生和政府运转支出外，根据债务风险等级，其他支出应维持“零增长”或大幅削减。 级政府应当暂停土地转让收入各项政策性递延的，土地转让收入扣除价格性支出后，全部用于还债。 必要时，也可以处置国有股权等政府资产还债。

另外，《预案》还应依法追究属于中央确定对地方债务实行不救助为大体情况的离任领导人的责任。

上海财经大学公共政策治理研究院副院长郑春荣向《每日经济信息》记者表示，此次政策出台是地方债治理前进的一大步，确定了相关公司的责任权利，地方政府在举债前必须首先考虑还款问题，对地方规范进行举债。

债务并没有点亮“红灯”

“今后，我国的gdp和地方财政收入仍将持续保持中高速增长，为地方政府防范债务风险提供了根本支撑。 ”本月初，财政部有关负责人在介绍地方债情况时说。

财政部数据显示，截至年底，我国地方政府债务16万亿元，以债务率(债务结余/综合财力)衡量地方政府债务水平，年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的预警标准，到年底负债率未见明显变化。

11月14日，财政部有关负责人在提出《预案》回答记者提问时表示，地方政府债务管理取得积极效果，风险整体可控。 但是，目前地方政府债务行业也出现了新的问题。 一是部分地区偿债能力减弱、部分地区负债率超标、违法违规融资担保现象时有发生、政府与社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。

财政部相关人士向《每日经济信息》记者表示，《预案》的出台，意味着我国政府的债务管理形成了“闭环”，此前基于规范地方政府举债融资、实施债务限额管理、纳入预算管理等措施，提出了风险。

据郑春荣分解，中国有近300个地级市、2800多个县、4万多个乡镇，各地经济快速发展水平不同，不排除部分地区发生不履行政府债务的情况。 《预案》的出台，并不能证明我国地方政府债务存在所谓的危机，而是从规范管理的角度来防范和遏制债务风险。

加强省级政府的责任

值得观察的是，《预案》中确定，地方政府负有清偿所欠债务的责任，中央不救济大体上是省级政府对当地区政府债务风险的应急处置负有总责任，省以下地方各级政府按属地大致分别负责。

郑春荣分析认为，目前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府。 加强省级政府的责任有助于防止中央政府的新闻不对称。

那些债务适用于这项政策吗？ 财政部有关负责人解释说，纳入限额管理的地方政府债务包括地方政府债券和未被政府债券取代的存量政府债务，清理已认定的存量或债务。 这包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救济责任的债务。

不同类型的债务有不同的处置方法。 例如，地方国债由地方政府依法承担全部偿还责任。

另外，关于以非政府债券形式的政府债务存量，根据《预案》，债务人是地方政府及其部门的，应当在国务院规定的期限内替换为政府债券，地方政府承担全部偿还责任。 债权人不同意在国务院规定的期限内将偿债义务转移给地方政府的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回，地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任，依法与债权人的风险和收益匹配

另一方面，对于库存或债务中的担保债务，财政部有关负责人根据《担保法》及其司法解释的规定，除外国政府和国际经济组织贷款的情况外，地方政府及其部门发行的担保合同无效，地方政府及其部门对此不承担偿还债务的责任 担保额不足债务人无法偿还部分的二分之一的，以担保额为限。

“这项规定有助于商业银行、投资者等资金融资对象树立正确的投资风险意识，避免对“万一不履行债务，上级政府一定会来帮助”抱有不良期待。 ”郑春荣说。

建立四级响应机制

《每日经济信息》记者观察到，《预案》根据政府性债务风险事的性质、影响范围和危害程度等情况，分为地方债务风险事ⅳ级)、ⅲ级)、ⅱ级)、ⅰ级) )特大)四个等级。

《预案》还提到，政府性债务风险案件等级指标交叉，难以判定等级的，要高层次处理，防止风险扩散。 政府性债务风险事项等级随时间上升的，按照升级后的等级处置。

比较各个级别，“预案”分别表示4~6种情况，满足其中之一即可定义。

以ⅰ级(特大)债务风险为例，省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付违约以及省级或全省(区、市) 15%以上的市县政府无力偿还地方政府债务本息，或偿还政府债务本息所需的基本民生支出和政府比较有效的运转支出。

《预案》确定，对无法偿还政府债务本息或无法承担法定代价责任等引起风险的事情，根据债务风险等级，相应及时采取分级应对和应急措施。 具体办法是，在可以延缓政府投资项目建设的情况下，可以暂停建设，将资金依法用于偿还债务等。

前述财政部相关负责人介绍，ⅳ级、ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身解决； 对于ⅱ级、ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府还可以根据市县政府的申请进行适当救助。 另外，地方政府出现较大风险时，中央政府可以适当指导。

领导卸任也可以追究责任

在应急措施方面，财政重建计划最为突出。 财政重建是指在风险较高的地区，通过实施一系列增收、节约支出、资产处置等短期中长期措施，使债务规模和偿债能力一致，恢复财政收支的均衡状态。

财政部相关人士表示，对债务高风险地区实施财政重建是地方政府债务应急机制的重要副本，也是世界各国普遍使用的方法。

《每日经济信息》记者发现，如果发生ⅳ级债务风险事件，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组确定有必要，可以启动财政重建计划。 另一方面，市县政府年度常规债务利息支出超过当年常规公共预算支出的10%，或者专项债务利息支出超过当年政府性基金预算支出的10%的，债务管理领导小组或者债务紧急领导小组应当启动财政重建计划。

具体来说，根据《预案》，在财政重建期间，除必要的基本民生政策支出和政府比较有效的运营支出外，根据债务风险等级，本级政府的其他财政支出必须维持“零增长”或大幅减少。 具体而言，这涉及以下几点:

一、“三不一退”是指不得新制定政府投资计划，新参加政府投资项目，也不得设立各种需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定并严格执行年度退出计划 二是“经费削减”，包括执行公务出境、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、出差、劳务等各项支出。 三、“裁员缩编”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核定裁减机构编制、人员等措施； 四是“清理补贴”，暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理对各类企事业单位的补贴。

另外，地方政府应当暂停土地转让收入的各项政策性计入，土地转让收入扣除价格性支出后，全部用于还债。

根据《预案》，财政重建“工具栏”还包括政府资产的处置。 《预案》对此规定，指定机构统一接管政府及其部门持有的各类经营资产、行政事业单位资产、国有股等，并根据市场情况进行变现，多渠道筹集资金偿还债务。

郑春荣指出，财政重建走向前台是地方债务管理前进的一大进步。 由于税收主体的财政收入具有稳定性，处理地方债务风险的根本是处理流动性危机，财政重建计划具有一定的惩罚性，而且地方政府的收支行为也划上了“红线”，形成了硬性约束。

此外，《预案》对如何追究责任的规定也是一大亮点。 根据《预案》，发生四级以上地方债风险事件时，及时启动债务风险责任追究机制，不仅依法追究本届政府任意内部相关负责人的行政责任，还规定政府主要领导同志不得重用或提拔，属于离任领导的责任

郑春荣表示，原本地方政府通过各种方式进行杠杆化，处于“软性约束”状态。 地方债管理形成“闭环”后，确定责任权，加强上级政府责任，地方举债进入更好的运行轨道。

中国的债务在没有点亮红灯的部分地区有风险

地方政府债务率89.2%

中国政府债务率38.9%

“中国版”的财政重建到底如何完善？

财政重建的实施大体上除了必要的民生和政府运转支出外，其他支出“零增长”或大幅削减

财政重建的启动条件:发生ⅳ级债务风险、债务利息超过当年预算的10%等

地方债风险管理的三大挑战(截至年末) ) ) ) ) )。

个别地区超警戒线: 100多个市本级、400多个县级债务率超过100%，少数省份债务率也超过100%

融资担保承诺:浙江、山东、河南等4个省的违约担保杠杆余额为153.5亿元

“假冒ppp”现象不断:在浙江、河南、湖南、黑龙江等4省235.94亿元的基础设施筹资中，政府有回购、收益固化等承诺

财政改革“工具栏”

开放源代码

◎清算欠税未清偿，确保应收款，暂停部分财税优惠政策◎处置政府资产。 包括各类经营资产、行政事业单位资产、国有股等◎土地转让收入扣除价格性支出后，全部用于还债

节气门

◎不得制定新的政府投资计划。 不得新参加政府投资项目。 不得设立需要政府出资的各种投资基金。 已经设立的要制定年度退出计划，◎严格执行经费削减、裁员、补贴削减

其他

◎申请省级政府的临时救助。 手段包括部分政府债务的代价、部分特别转移支付补助资金的减免等