“内地首个PPP项目调查：刺桐大桥“刺痛”了谁？”

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经过记者胡健从福建泉州出发

1996年底开通的泉州桐大桥，是内地第一个bot (建设-经营-移交、ppp的一种方式)项目，曾经以树为典型。 当时，《人民日报》称赞说:“梧桐大桥不仅是处理堵塞和过桥困难物质的桥，更是探索和改革的桥，远远超出了造桥人的想象。”

但近年来，桐大桥建设经营方面的名流企业与政府的矛盾日益尖锐。 年开始，泉州横跨晋江的8座大桥中，目前只有桐大桥收钱，其余都是免费的。 特许经营期间到2025年为止的桐桥，多次受到当地市民的投诉。 最近有舆论认为政府回购桐桥并提上议程，但名流企业和政府的态度很微妙。 事实上，双方的游戏是早些时候泉州市内其他几座过河大桥建成后开始的。

泉州又名“刺桐”。 刺桐是圆锥形带刺的植物，现在刺桐大桥真的变成了“刺”，刺伤了市政府、大桥的运营方，刺伤了当地人。

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可追溯性

第一个bot项目诞生了

泉州大桥bot的投资方法在各地效仿，广泛复制到道路、桥梁、城市供水、垃圾解决等基础设施行业。 但是，在泉州市民眼里，它现在成了延迟收钱的“拦路虎”。 作为项目运营者的泉州名流路桥投资开发股份有限公司，即使对比大桥的现状和未来也闭口不谈。

《每日经济信息》记者现场调查、资料显示，这座大桥诞生之初是改革的桥梁，但随着经济快速发展步伐的加快和相关政策的更迭，此前共同享受改革喜悦的政府与民间资本运营方的关系发生了微妙的变化，带来了当初改革的风险。

20世纪90年代初，福建省泉州市泉州大桥只有一座横跨晋江的大桥。 其原有设计每昼夜开通5000辆，但实际上每昼夜上升到24000辆，造成严重超载运行，成为国道324线和泉州市南北交通的“瓶颈”地区。

为了缓解交通压力，1994年初，泉州市决定重建跨海大桥。 由于当时泉州市政府财力有限，决定对外招商。 其中，泉州市名流实业股份有限公司(以下简称名流企业) )董事长陈庆元对此表示浓厚兴趣。

相关人士表示，泉州市高层经过若干权衡，名流企业和政府批准投资的泉州市路桥开发总企业以60:40的出资比例成立了“泉州刺桐大桥投资开发有限企业”，注册资本6000万元。 1994年10月5日，市政府正式批准桐大桥投资企业按照bot模式进行大桥建设运营。

陈庆元听说桐大桥这个项目后想到了bot这个投资方法，当时自己对bot也很了解。 20世纪80年代初期在香港旅行时，当时两条海底隧道中有一条是民间资本用bot方法建造的，导游说利润很好。

大桥于1995年5月18日开工，1996年底竣工，全长1530米，宽27米，布线道路2285米，灯2400米。 1997年1月1日梧桐大桥正式运营，比规定的三年工期节约了近一半的时间，工程质量达到全优。

“项目所需的55份批准书，我只用了8个月就完成了。 边上有高速公路的桥。 它比我们早开工8个月，结果比我们晚开通了一年。 ’陈庆元告诉《每日经济信息》记者。

梧桐大桥的建设速度和质量有目共睹，投融资方面的创新为之后的基础设施建设提供了镜子。

根据财政科学研究所的调查报告，刺桐大桥的bot模型得到了全面的总结。 泉州市名流路桥投资开发股份有限公司是刺桐大桥的出资人，以出资额为限承担有限责任，以企业未来收益和资产为融资基础，全面负责大桥建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，根据与政府协商制定的收款方法和收款标准向大桥聘用人员收款，特许经营期为

在银行融资方面，名流企业率先使用桐桥经营权担保贷款，固定贷款与流动贷款相结合，是国内首次采用贷款式还款方法偿还银行贷款。

陈庆元说:“经营权抵押是指抵押桥头钱的权利，如果公司无法偿还贷款，银行就可以接管桥头钱的权利，银行的风险为零。 这个模式以前我国没有。 ”

因为有刺桐桥的情况，所以国家所有的高速公路等基础设施，只要有收钱的项目，资金问题就可以解决。 公司只要拿到那个红色头文件的事先批准文，银行就会批钱。

梧桐大桥自1996年底进入经营以来，车辆通行费稳步增长: 1997年为2375.5万元，1998年为2436万元，1999年为2963.6万元，2000年为3748.5万元，2001年上升至4700万元。

但是，上世纪末，刺桐大桥与泉州大桥的关系出现了变化，背后隐藏着民营企业和政府利益的分配问题。

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现状

梧桐大桥被“分流”到免费大桥，开通费用下降

泉州大桥的收款权从省政府移交给泉州市政府后，与桐大桥的关系发生了变化，也是民营企业与政府关系发生变化的开始。

在今年的政府工作报告中，国务院总理李克强提出，要制定非国有资本参与中央公司投资项目的方法，制定非公有制公司进入特许经营行业的具体方法，为民间资本提供活跃的舞台。

今年4月，国务院在铁路、港口等交通基础设施、新一代新闻基础设施、重大水电、风力发电、太阳能发电等清洁能源工程等方面，发布了80个符合规划布局要求、有利的转型示范项目，走向社会

在基础设施建设行业引入社会资本，即所谓的ppp模式(公私合作模式)，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营称为广义的ppp。

在这样的背景下，从1996年末开始运营的桐大桥这20年间的起伏来看，镜鉴的意义有所增加。 但是，当时敢于吃螃蟹的名流企业董事长陈庆元，由于项目收益预期、后期追加建设、回购等问题，现在不太高兴。

他对《每日经济信息》记者说，修理模范的力量无穷，修理模范的后果严重。

财政科学研究所所长贾康表示，刺桐大桥最初只是用简单的红头处理重要的合同形式问题，如果合同设计不完善，今后将会产生所有的不确定性，实际上形成ppp的合作关系，但实际上会变成高低不平衡的博弈。

桐大桥“一敌七”/

1997年底，泉州至厦门的高速公路开通。 由于桐大桥距离高速公路只有300米，空有空闲的接驳灯，名流企业为此提出了接驳方案，已先行投资700多万元，但多年来该申请未获批准。 在此期间，泉州市投资1亿3000万元，建设横向牛山连接线，贯通高速公路和324国道，直通连接324国道的泉州大桥。

相关人士向《每日经济信息》记者透露，这背后隐藏的本质问题是过桥的费用放在谁的口袋里。

目前，刺桐大桥连接国道和泉厦高速的问题已基本得到处理，但面临着更加棘手的难关。 现在泉州市内的过河大桥从当时的2座变为8座，2004年以后，只有桐大桥收钱，成为分流到其他新桥梁的对象。

名流路桥这家曾经企图上市的公司，只在泉州建设了桐桥。 陈庆元感叹说，政府用我们融资的方法建桥，然后分流我们的车，一敌七，我们的日子能好过多少？

经泉州市人民政府批准，梧桐大桥的经营期为30年(包括建设期)，期满后全部无偿移交国家，也是梧桐大桥可以收钱的原因。

时过境迁，当时分散泉州大桥交通流量，处理城市晋江连通问题的刺桐大桥，现在的情况非常不自然。 陈庆元嘴里的“一敌七”尽管火药味道十足，却给人一种生动的印象。

泉州交通委员会表示，除已取消的浮桥和顺济旧桥外，晋江泉州市区间目前共有泉州大桥、刺桐大桥、笋江桥、顺济新桥、沈洲高速公路桥、泉州晋江大桥、黄龙大桥和去年年初正式开通的田安大桥8座人行桥。 除了年限比桐桥旧的泉州桥，其余的大桥建设得几乎都比桐桥晚。

据当地交通委员会相关人士介绍，田安大桥开通前，滨江一带通过泉州大桥、刺桐大桥实现了与泉州中心城市的互通。 由于梧桐大桥收钱，泉州大桥堵车不得不绕远路，这个崛起的新区缺乏与中心城区迅速相连的通道。

田安大桥因这样快速发展的瓶颈而被打破，两岸互通将更加方便频繁，成为新区迅速崛起的巨大推动力。 晋江机场连接线正式开通后，从泉州市区到晋江机场或晋江市区只需要10分钟。

平均3分钟约12辆车/

“剩下的桥是免费的，只有桐桥收钱，这是我不喜欢走桐桥的理由。 ’泉州的一位出租车司机坦白地说，如果田安大桥的机场线开通了，桐大桥的生意会更清淡。

司机说，其实刺桐大桥是连接泉州和晋江最方便的桥，刺桐大桥也是上泉厦高速公路最方便的桥，距离高速收费站只有几百米。

但是，在上班下班高峰期，《每日经济信息》记者开车经过桐大桥和田安大桥时，发现田安大桥车流交错，而桐大桥的行驶车辆却很少。

“前面是收钱的车站。 到底回晋江不？ ’出租车司机得到了记者的否定回答，那请在收钱站下车。 我掉头回去，给你省六块钱。

傍晚6点半，记者在桐大桥收钱站数了一下车流。 平均每3分钟只通过约12辆车，而且和阶段性通过的摩托车数量相同，但一听，发现摩托车没有收钱。

2004年前，刺桐大桥和泉州大桥都收钱了，但2004年以后，泉州大桥、顺济大桥、泉州笋江大桥取消了收钱，田安大桥等开通之初免费通行。 汽车涌进了免费的泉州大桥等。

随着泉州汽车保有量的增加，跨河拥堵成为当地“两会”的热门话题。 年泉州人大代表提出的。 为了省钱，很多市民从泉州大桥进城。 据估算，从泉州大桥进入泉州市内的车流量每分钟达到50辆，在上班下班高峰期，晋江到泉州需要1个多小时。

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争议

梧桐大桥困境:取消收钱还是政府回购？

原来是ppp模式的伙伴关系，泉州市内过河大桥增加，只有桐大桥开始收钱的时候，政府和民营企业的关系出现了裂痕。

令最知名企业董事长陈庆元束手无策的是，政府建设的桥梁持续增加，与梧桐大桥形成直接竞争关系，直接影响梧桐大桥的投资回报。

刺桐大桥项目是典型的ppp项目，也是特许经营项目，但这个项目本身并没有完整的合同。 陈庆元对《每日经济信息》记者说:“希望我的经验能提醒后人一些。”

针对刺桐大桥项目的镜鉴意义，清华大学建设管理学科教授王守清指出，任何人都无法准确预测未来二三十年的事件，政府与民间资本既要共享风险，又要形成伙伴关系，是协商重新谈判的触发机制

ppp项目的后续课题很多/

陈庆元当时通过一张红色头文件获得了桐大桥项目的建设和经营权。 他向《每日经济信息》记者只陈述了其通知中项目由名流企业主导建设，经营30年后无偿移交国家。

现在，陈庆元必须考虑的麻烦之一是桐大桥是否还能经营30年。 根据国务院《取钱公路管理条例》，还款类取钱公路的取钱期限不得超过15年，经营性的不得超过25年。

刺桐大桥如果按照当时规定的30年经营期限收钱经营，将超过国家规定的5年，但如果停止提前收钱，则存在投资收益率受损的问题。

泉州交通委员会有关人士告诉《每日经济信息》记者，目前正在向国务院报告刺桐大桥的收款期限是如何确定的，结论尚未确定。

另外，陈庆元表示，根据谁投资谁受益，大桥周边的加油站、招牌、房地产项目的土地开发权名流企业应该优先，但多次报告也不会有下一次。 在政府看来，合同仅限于梧桐大桥的建设和运营，没有参与土地开发。

陈庆元说，政府用我们创新的融资方法建设了后渚大桥、晋江大桥等大桥，随着国务院大力倡导民生项目惠普项目，政府建设的大桥全部免费。

数据显示，梧桐大桥建成后，自1997年通车以来，车流量迅速上升，通行收入从1997年的2371万元增加到2006年的8100万元。 但是，2006年政府相继建造了6座大桥，分流了交通量，年桐大桥通车费用降至4200万元。

政府和公司有各自的语言/

“我希望后面来的人注意一点我的经历。 ”陈庆元说，由于当时的合同太简单了，许多文案至今仍无法向政府寻求逻辑。

梧桐大桥受车辆分流收益影响采访当地相关政府人员时，其相关人员如在我们签订合同时，一笔5美分，然后笔市值变为2分，则我们应该按合同执行，还是按市场价格执行，或者按合同执行

政府和公司各有不同的措辞，这足以突出当时简单合同带来的不自然局面。 《每日经济信息》记者获得了1998年10月由国研中心和泉州市人民政府举办的“非国有公司专利权经营”研讨会的录音整理文件。

根据这份文件，当时的国研中心技术经济部长冯飞表示，特许经营是项目融资的一种方式，政府的参与方式除了提供特许经营权外，还对扩大项目现金流量、有限保证项目财务收益做出了有限的承诺

冯飞认为，地方政府在规划过程中必须充分考虑这些转让的专利项目的未来收益，不得因规划上的逐步改造而导致经济强度下降、车流量减少、财务收益下降。

他还特别建议梧桐大桥运营方与政府签订一点补充协议，规范到不留一点问题。

很明显，冯飞的提案没有成为现实，但他评价的结果真的出现了。 陈庆元在采访中表示，政府在梧桐大桥周边修桥时，必须根据桥间距离和桥的功能等现实情况，向企业进行补偿。

但是，由于没有合同的制约，政府的着眼点不在这里。

梧桐大桥的建设目的是分流1984年建成的泉州大桥的交通压力。 2004年以前，两桥都是收钱桥，但是已经收回价格的泉州大桥为什么到本世纪初还在收钱，引起了广泛的争论。

2002年，泉州市交通局副局长王宽良就泉州大桥继续收钱一事表示:“由于两桥并行相距300米，泉州大桥的征费工作一旦停止，梧桐大桥将无车行走，不划算。 泉州市政府目前无法收购其产权。 我该怎么办呢？”

2004年，泉州大桥停止收钱前夕，泉州市政府公布了停止收钱后的车辆分流方案。 当地交通官员表示:“市政府不能站在名流路桥企业的立场上制定政策。 大众一定不能接受吧。 政府不能保证刺桐大桥的收款额不会下降。 今后晋江大桥的建成，对刺桐大桥也有很大的影响。 晋江大桥是否入账现在还不清楚，但即便入账，刺桐大桥的入账也一定会产生分流。 ”

呼吁政府回购桐桥/

泉州市人大代表苏温州多年来提出《关于取消刺桐大桥收钱，便利晋江两岸交通的建议》。 周边道路和桥梁的建设正在飞跃发展，但政府认为应该尽量回购桐桥。

泉州市交通委员会的相关人士也向《每日经济信息》记者表示，如果桐大桥能够停止收款，将大大有利于晋江两岸的快速发展和市民往来。 但是，桐大桥是bot投资项目，目前合同尚未到期，政府部门无法通过行政手段要求取消收款站。

1996年投资2亿5000万元建成的桐大桥，在一些人看来，价格早已经收回，其他7座桥不需要时间，桐大桥还在收钱，名流路桥也作为大桥运营方摆在舆论的风口上。

该企业董事长陈庆元多次接受媒体采访，对于停止收钱的问题，他表示，如果他不答应，或者政府不回购，则不可能免费。

在《每日经济信息》记者提问时，陈庆元举例说:“房地产开发商买土地、盖房子、然后卖房子。 卖一层房子的时候可能收回了地价，但卖两层房子的时候收回了房子的价格。 那么，为什么3楼以上的房子不给老百姓免费住呢？ ’说。

陈庆元说，当初建设时，股东们筹集了2亿5000万元的投资资金，建成了梧桐大桥。 在过去15年的经营期间，梧桐大桥的收益不明显，需要支付巨额税收、工人工资、路桥12公里的桥面养护维修等费用。

泉州“两会”今年与泉州市人大代表、池店镇党委书记许域材料同泉州市人大代表泉秀街道党委书记施旺领导共同提出议案，提出“市政府将尽早回购桐大桥并按经营权安排议事日程”。

泉州市政协委员黄晓良和其他10名市政协委员也联名提出了建议，并提出了相同的建议。

据当地代表委员介绍，泉州环湾城市框架形成的“环湾、向湾”交通网不断形成。 桥北有以浦西万达为代表的繁华中心市区，桥南正在建设中，被称为未来泉州“陆家嘴”的泉州滨江总部经济区，不得为中间大桥收钱站人为阻断两岸人流、交通、物流、商流的畅通。

政府和公司闭口不谈

民间多次讨论，泉州市政府和名流路桥在回购方面表现不佳。

《每日经济信息》记者采访双方时，得到的答案都没有通过回购正式提上议程。 另外，熟悉桐大桥情况的人对记者说，回购在当地是一个非常敏感的话题。

泉州市交通委员会的相关人士向记者举了一个例子。 刺桐大桥是连接泉州和晋江的重要通道，目前还在收钱的状态下，政府没有认真回购，即使风声响起，也会在当地产生不小的影响。 最简单的是不动产。 刺桐大桥晋江入口目前有几块楼盘正在开发中，如果政府决定回购，肯定会推动这些楼盘的上涨。

如上所述，政府提出回购刺桐大桥的泉州“两会”代表和委员们成立了专门的协调小组，与省政府协调共同处理刺桐大桥经营权回购问题，与业主协商合理的补偿处理方案，推动了该项目的实质性进展。

据《每日经济信息》记者介绍，围绕代表和委员们的建议，泉州市政府也组织了相关机构进行了调查，但此事未拍照。

上述相关人士表示，大桥回购处于卡壳状态的最直接问题无疑是资金。 他表示，目前，跨海大桥已经有8座，梧桐大桥的黄金时代渐渐远去，但大桥所需的维护价格依然摆在那里。

政府缺钱，不能回购梧桐桥吗？ 泉州市财政局有关人士告诉《每日经济信息》记者，政府对梧桐大桥的经营情况不太了解，回购也不仅仅涉及回购资金问题，还涉及可行性、项目判断、鉴证等问题。

梧桐大桥到底多少钱？ 2007年大桥开通10周年时，有报道称刺桐大桥和控股股东累计支付银行利息和本金近2亿元。 累计缴纳4000多万元税款，仅2006年大桥纳税额就达到1600万元，判断桐大桥现值11亿5517万元。

关于企业目前的经营状况和财务状况，陈庆元以不方便为由拒绝回答。 但是，他在年接受采访时表示:“虽然还没有正式的估计，但离公路带桥只有12公里，还有13年的经营权，所以有点便宜。 梧桐大桥的时价也在20亿元以上，10亿元应该是民间股部分的估算。”

据前述相关人士称，这恐怕不容易。 去年刚开通的田安大桥与桐大桥相邻，还有通往机场的高速公路，总投资额仅为12亿元。

一位政府官员对《每日经济信息》记者直言不讳。 很多老百姓认为政府应该回购大桥，但是回购桥需要和运营公司谈判，最终回购的钱也必须从财政中拿出来。 财政的钱也是老百姓的钱，如果价格太高，也要考虑是否应该把钱花在更需要民生的地方。

推进ppp模式需要合同护卫

自去年年底财政部在全国财政实务会议上培训宣传ppp模式以来，关于ppp的培训与讨论越来越频繁。 除了由亚洲银行出资，在哈尔滨和洛阳进行ppp的技术指导外，全国许多省市都在积极应对。 浙江省成立ppp试点工作领导小组后，湖南、河南、福建等省相继展开研究，准备ppp项目。

PP模式被看好的原因是，政府和社会主体(公司)建立“利益共享、风险共享、全过程合作”的共同体关系，减轻了政府的财政负担，减少了社会主体的投资风险。

陈庆元和他在名流企业梧桐大桥这个ppp项目上的多年实践更是最生动的课。 他说，政府今后要推行ppp，必须出具有法律效果和法律依据的标准合同副本。 “在国外做ppp项目，专业文件重叠了一半左右，你却被告知是这样的一张纸。 ”

陈庆元的第二个建议是设立直属最高人民法院的法庭，民间投资权益受到侵害有其合理之处。

财政部负责ppp宣传的金融司司长孙晓霞也表示，“有地方政府为了‘招商引资’，向公司承诺过高的收益率，被高额利润诱惑，没有充分论证就轻易进入的公司。 结果表明，项目运营后，如果政府无法承担如此大的支出压力，项目收益将得不到保证，政府和公司将出现“双输”。

财政科学研究所研究员孙洁表示，我们有很多ppp项目，合同应该是项目中最重要的问题，合同决定了未来20年或30年，如果在合同期内，那就是最基本的依据。

清华大学建设管理学科教授王守清表示，谁也无法准确预测未来二三十年的事件。 政府和民间资本在共享风险、形成伙伴关系的同时，还需要动态的合作，需要在协商中写入重新谈判的触发机制和调解机制。

王守清还指出，基于项目融资了解ppp，不能充分满足现实诉求，会引发许多问题。 ppp是一种管理模式，政府通过私营部门实现提供公共服务的目标。

与此同时，ppp立法进程也亟需加快。 根据财政科学研究所的报告，ppp一般涉及公共工程和公共服务行业的投资项目，与公众的日常生活密切相关，相关项目提供的服务质量、价格等都是比较敏感的话题，特别容易引起民意的反弹，因此项目 应当对收款标准和调整机制、项目排他性和纠纷处理机制、移交等环节制定特别的法律法规