“枣庄“土改大户”跑路事情调查：千余亩流转土地背后隐现监管漏洞”

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经过记者张雯山东枣庄的拍摄报道

年5月9日，“先进典型”山东枣庄市阴平镇银苗粮食种植专业合作社及其理事长邵长宝再次迎来考察导师，送走枣庄市领导一个多月后，出乎所有人意料，背负1090亩土地流转抵押贷款的“山东省优秀诚信农村经纪人”邵长宝出逃。

枣庄市年初被农业部评为24个农村改革试验区之一，首要承担农村土地流转产权制度改革试点任务，探索农村土地承包经营权抵押贷款。 不久，枣庄市政府成立金地融资担保有限企业(以下简称“金地融资担保”)，于年2月发放了首批承包经营权抵押贷款。 十几笔贷款中，邵长宝土地面积最大，贷款额最高。

当时的邵长宝作为“大户”、“先进典型”而闻名。 但是，2008年的邵长宝成为了当地土地抵押贷款的“跑路第一人”。 留在他身后的是80万元农民工资、300万元土地融资债务，以及被银行扣押的金陵寺村1000多亩土地聘用权证。

邵长宝所在城镇高级业务主管部门枣庄市岗城区农经局党组织副书记荣华认为:“虽然跑步存在偶然性因素，但事情本身折射出了地方政府鼓励大规模土地流转与农业适度规模生产经营之间矛盾的现实。”

年11月，十八届三中全会决定赋予农村承包经营权担保、抵押功能，业内认为这将通过资本化运营实现农村土地巨大价值释放。

但是，邵长宝事件撕裂了新型经营主体大规模土地流转的潜在风险。 对于“为融资而转移土地”还是“为生产而转移”，因果差异较大、本质目的相对而言前进的两个命题，地方政府应该认识和警惕，但从来没有引起足够的重视。

于荣华表示:“农村土地包含着巨大的资本能源，风险是一定存在的。 承包经营权并赋予担保、抵押的功能是土地改革的重要大头。 枣庄作为试点没有经验也可以遵循，枣庄要创先例，吃亏就要做贡献。 关键是就问题采取对策，上升为可以宣传和复制的试行经验，不要以偶然性为理由。”

曾经土地流转的“典范”

从枣庄市乘坐中巴车前往阴平镇金陵寺村的途中，提到邵长宝，十几名乘客都听到了，司机指着车外说。 “算了，在那里。 从前有他的兔子广告哦！ ”

在乘客及金陵寺村村民的讲解中，《每日经济信息》记者了解到邵长宝是金陵寺村的人，作为小学文化程度的农民，经历了一些创业萧条后，鲁南这几年在养兔方面很有名。

“特别会打广告”、“高调”、“会开好车”是村里人对邵长宝最重要的印象。

2005年，邵长宝成立银苗兔业，在年初央视《每日农经》栏目采访中表示，邵长宝公司年净利润100多万元，是当地“养殖大户”。

随着一次土地政策改革试点的落实，这个“养殖大户”的重点转向了“栽培大户”。

年初，山东枣庄被认定为农村改革试验区，首要承担农村土地流转产权制度改革的试点任务，探索农村土地承包经营权抵押贷款。

很快，从没有大规模种植经验的邵长宝成立了“银苗粮食种植专业合作社”(下称银苗粮食)，担任理事长，实际由一人控制合作社业务，年6月间土地流转1600多亩，其中包括全村流转的金陵寺村土地1090亩。

年2月，通过“左手守右手”的方法，邵长宝以银苗兔业为银苗粮食种植专业合作社担保，获得枣庄市黄金土地融资担保，顺利获得峥城区农村信用社300万元土地流转抵押贷款。 银粮草成为枣庄第一个获得土地流转抵押贷款的合作社，同时也是所有合作社中土地流转面积最大、抵押贷款额度最高的。

该300万元贷款申请经岗城区农村信用社金陵寺分社、阴平镇经管站/岗城区农经局、金地融资担保驻岗城职工队考核，一路过关。

枣庄市岗城区政府官员在接受《每日经济信息》记者采访时承认，没有规模种植经验的邵长宝获得了大规模土地流转住房贷款，并能顺利获得土地流转住房贷款。 “这件事有区的责任。 当时他实力移动了那么多土地，村民也想给他移动。 ”

在金陵寺村，许多村民也向《每日经济信息》记者证实，当初搬家土地时，“村里的老书记和邵长宝挨家挨户工作”。 邵长宝提供的土地流转条件非常丰富，每年在“芒种”前后支付1000元亩产租金，村里人在他的兔子厂和地里打工，提供日薪50~80元，还有卖力的员工印上了“银苗兔业”的标志。

而在“芒种”几个月后，位于鲁南，背靠群山的这个小村子里，村民当了工人，银苗兔业的兔子吃了银苗粮食做的玉米，成为了“循环农业”的象征。

阴平镇政府在枣庄市政府网站上发布了标题为“三带三促进银苗农场新一轮快速发展”的复印件，表示“将拆分村级后备干部派往银苗兔业、栽培专业合作社进行锻炼”。

安静聚集的风险

但是，没有人注意到大规模土地流失的风险悄然聚集，邵长宝的资金链出现了问题。

告诉邵长宝兔子厂兼职队队长金陵寺村村民张铁华(化名)，从明年下半年开始工资不能按时发放，每次咨询，得到的回答总是“再等一下”。

于荣华告诉《每日经济信息》记者:“事后调查发现，邵长宝在获得300万元土地流动抵押贷款前，欠银行200万元债务。”

根据农业种植投资计算，鲁南种植粮食需要每亩投入约700元的农业资金和人力，加上地租价格，每亩1700元，每亩两季收获，总收入应在2000元左右。 此外，种植粮食的大企业还可获得亩产230元的补贴。

在邵长宝流转寺村土地的“芒种”季节，小麦已经收获完毕。 要说为什么，那是因为这只收入了玉米一个赛季的量，也就是每亩1,000元左右。 这样算下来，截至去年10月，邵长宝到手的1,600多亩土地已经给他造成了约75万元的损失。

邵长宝也努力过。 年后半年，他接连种了600亩大蒜、土豆和洋葱，但年初低迷的市场行情，又让他头疼。

于荣华认为，几十万元粮食种植赤字，甚至上一家200万元银行的债务，也不会像邵长宝那样“能人”破产。 但是，随着债务累积，依靠土地流转抵押贷款的300万元成为邵长宝为维持运营而奋斗的最后希望，但300万元贷款发放到合作社账户后，第一时间被借款银行吸引了200万元，“邵长认为至此破产”

据当地传言，邵长宝随后开始民间借贷，“社会融资”。

阴平镇政府推进委员陈同志对《每日经济信息》记者说:“除非受到社会力量的威胁，否则他不会逃跑。 也就是说，他的民间借贷规模应该足够大。” 据悉，邵长宝因民间融资数千万元，其资金渴求异常强烈，连给兔子工厂看大门的嫂子也借了2万元。

邵长宝尚未被捕，各种传言未得到证实。

年1月获得剩余100万元土地抵押贷款后，邵长宝向部分拖欠工资少的村民发放工资，部分拖欠额大的发放一半。 但是，年小满、芒种层出不穷，邵长宝无法拿出1600多亩土地的生产费用和租金。

6月，邵长宝家族“消失”。

9月4日，在枣庄市召开的全国农村改革试验区创新农业经营体制机制座谈会上，枣庄市一位领导表示:“我们以土地合作社数量、规模经营土地面积、农地抵押贷款额度的‘三个指标’作为衡量改革成效的标准。”

截至目前，枣庄市土地流转超过千亩的合作社、家庭农场等已有86家，其中不乏流转面积达2、3千亩的新型主体。

被土地束缚的金陵寺村

金陵寺村位于206国道沿线，许多村民在路边做生意，卖布匹、水果、玩具等。 物价也很便宜，一亩地一千元的地租收入，可以从土地上解放出来打工，经营小生意。 对村民来说，这是极其划算的“生意”。

但是，村民们的好日子在种下芒草种子后就结束了。

张铁华告诉《每日经济信息》记者，邵长宝给他的工资标准是每天80元，但邵长宝逃跑后，各地都归各人，他现在必须回家种地。

据张铁华介绍，金陵寺村有1000多人，200多青壮年在外打工。 土地分开回来后，他们大部分必须在农忙时期回来帮忙。 这会中断在外面的兼职。

邵长宝跑路对全村土地流转的金陵寺村的影响不仅如此。

《每日经济信息》记者了解到，在搬迁至金陵寺村的1090亩土地抵押贷款时，将峥城区农经局分散的土地聘用权证换成一张统一的土地聘用权证留在区农经局，然后以“其他权证”的形式抵押给峯城区农村信用社。

邵长宝“跑破”后，提供担保的金地融资担保按比例偿还了债务。 剩下的债务无人偿还，土地上采用权证的“其他权证”至今仍被银行抵押。 如果第二人继续挪用金陵寺村的土地，那么在邵长宝的债务还清之前，该担保人无法利用金陵寺村的挪用土地办理抵押贷款。 也就是说，金陵寺村的土地背负着邵长宝的债务

阴平镇政府推进委员陈同志对《每日经济信息》记者表示:“事件发生后，要首要保护农民的利益。 这是因为允许村民把各地带回去进行玉米种植。 不幸的是，这次事件将玉米的种植推迟了一个月，村民的收成减半。”

金土地融资担保副总经理杜维环对《每日经济信息》记者表示:“邵长宝一案后，我们与银行初步设计了一系列还款方案。 即，接管金陵寺村土地的两人承担全部300万元的还款责任，同时村民土地租金付清，债务全部还清后，可以再次申请土地抵押贷款。”

在金陵寺村，许多村民说:“又以人在土地上打滚为乐。 只是，他们不敢再收一年租金。 村民的共识是“至少一次给三年五年”。 这一定会大大消耗后来接手的人的流动资金。 考虑到必须为邵长宝偿还300万元债务，以及在债务还清之前该村土地像枣庄其他农村土地一样辗转后，无法申请抵押贷款，金

但杜维环表示，像金陵寺村这样靠近国道，交通便利，一系列千亩土地还是很稀有的。 事件发生后，枣庄市有关部门已经找了3家能够接受这样苛刻的流转条件的农业公司，但由于“邵长宝跑路后发生了无法控制的事情，村民拆了兔子厂等财产并将其毁掉”，所以二次转会到交接公司是不可能的。

“不吝惜任何人家的土地”。 他知道种植大蒜、中药等经济作物利润更大，但他说:“我们自己种的不到规模，农民自己也找不到销路，卖不出去价格。”还给村民土地后，他现在种了麦苗。

基层土地管理的逻辑

在枣庄市土地担保贷款的趋势下，作为撬动银行资金、实现土地融资的一环，金地融资担保发挥了重要作用。

据企业网站介绍，枣庄市金地融资担保基于“政府招商、市场运营”的大致情况，由枣庄市政府出资1亿元人民币，为农村土地产权制度改革、国家农村改革试验区建设服务目的而建立，首要功能是提供各类相关担保服务。

在枣庄农村，土地流转后，为了获得土地流转的抵押贷款，大致必须经过以下过程。 土地流转完成后，申请人向所在乡、镇农村信用社分社申请，分社进行第一次资格审查，认定符合标准后，向其所在区金地融资担保商队伍提出担保要求，该员工队伍在联合区农经局或当地乡镇经管站进行第二次资格审查，最后金地融资担保最终

在该运营链中，三次考核涉及村、镇、区、金融机构等6个监管主体，但在严密的多重监管和多方考核下似乎也存在风险。

洞在哪里？ 《每日经济信息》记者先到阴平镇政府。 在阴平镇经管站新上任的赵站长说:“在我们的职能范围内，我们都做了所要求的考核工作。 我们根据要求审查了邵长宝的各项资质。 包括他的合作社雇佣的专业会记录的账目，都符合标准。 从账本上看，没有风险。”

一位岭城区政府官员认为，此事在于邵长宝在利用土地抵押贷款前欠下200万元银行债。 “事件还没有弄清楚这200万元债务的性质，为什么在有200万元债务的情况下才通过资格审查呢？ ”矛头指向阴平镇和金陵寺村的业务直管部门。

杜维环持相同观点认为，“最重要的监管责任要落实到第一次审批——农村信用合作社金寺分社和镇经管站。 由于贷款审核不充分深化，银行是否还债可以证明其美誉度。 这是很深的风险。 他们是最基层的业务主管部门，对村里人的情况非常了解，所以如果有异常他们必须注意到并通知我们。 而且300万元的贷款，怎么能一次全部发放？ ”

但是，阴平镇政府一位工作人员表示，掌握资金风险应由金融机构负首要责任，毕竟钱是他们的，其次村干部也应负责。 还是乡镇政府直接介入经营不妥当，而且现实中金陵寺村的原村书记和邵长宝联系最多。”球被村干部踢了。

在金陵寺村，许多村民和《每日经济信息》的记者谈论了邵长宝的“奔跑方式”。 “想不出来”是最多出现的词。 “虽然在同一个村子里被认知了几十年，但有些还是从小一起长大的。 大多数人和他是亲戚关系。 他和村书记关系很好，到村子里修了桥，怎么也想不到他会突然跑！ ”

事实上，各方口中“应负重要责任”的金陵寺村原村书记王培福在年初病逝，此后几个月内金陵寺村新书记尚未上任，银苗粮食栽培专业合作社的现实情况未向镇政府报告，而是另一位“重要负责人”——阴平镇经

阴平镇政府推进委员陈先生告诉记者说:“邵长宝事件确实具有偶然性，发生了各种监管不利条件，制造了漏洞。”

因此，邵长宝事件发生半年来，除金地融资担保原理事长主动辞职外，另一方没有主动承担责任。

在邵长宝的案例中，值得一提的是，由于金地融资担保要求申请人“反证”，邵长宝利用自己妻子担任法人的“银苗兔业”保证了自己打算申请融资的“银苗粮”，但这明显的不合理之处，居然是各方在业务内审。

枣庄试点的教训

于荣华告诉《每日经济信息》记者，枣庄试点没有经验不能遵循，出现问题是正常现象，关键是要就问题找出对策，上升为可以宣传和复制的试点经验，不要以偶然性为理由推托。

认为在承包实现经营权担保抵押权的基层制度设计中，必须二元化认知风险，对不同性质、不同层次的监管主体做出确定的责任认定，并抑制基层政府自身追求“先进典型”绩效的冲动。

于荣华表示，“一是天灾、价格波动等经营风险，要求不同主体对‘适度规模’经营有清醒的认识。 一是个人信用问题这样的非经营性风险，这种风险也是最难管制的。 由于该镇级和村级组织需要参加信用评估，今后镇经管站将出具申贷公司及其反担保公司的有关鉴定书，同时对辖内合作社实施账户汇总，区级政府应加强抽查”。

于荣华还设想，按照国家专项补贴发放办法，土地流转抵押贷款价款发放后，由乡镇经管部门管理，核实资金用途，“这可能会给基层政府带来租赁空之间，具体措施还要仔细考虑 他说，应该设立微博、微信等新闻频道，发挥民间监督的力量，让村民参与

阴平镇推进委员陈先生说:“邵长宝的合作社是邵氏的一言堂，合作社的许多资金行为没有会议表决等程序。 建议各镇级组织今后加大对所辖合作社的规范力度，建立信用评价体系，吸纳和减分这种不合理行为。

杜维环对《每日经济信息》记者表示，今后要加强贷款后资金监管、完善的贷款后跟踪措施。 ”。 “贷款前调查是要点，要对借款人的人品、信用、产品和抵押品进行仔细真实的调查，贷款中的审查要对贷款前调查的情况进行风险判断，决定是否提供担保，并每月调查借款人的生产经营状况和贷款用途，制定跟踪调查表 ”

但对担保企业来说，邵长宝跑路不仅仅是总结经验。

记者根据对枣庄市财政局金地融资担保的报告资料，“6月21日……峯城区经侦大队未立案解决； 6月25日，向枣庄市公安局经侦队伍通报，7月5日在岗城区公安分局经侦大队受理。 企业多次催促，但该事件至今没有可靠的信息。 ”

一位金地融资担保商向《每日经济信息》记者表示，认为他们是担保人，按担保比例向银行偿还了250万元，因此该案在跟踪中似乎有些“力不从心”。

为此，对于枣庄金地资担保有限公司原董事长主动辞职的事件，杜维环突然在记者面前有些激动，说:“我今年53岁，新来的董事长57岁。 我们是在财政、工商系统工作了一辈子的人。 这个事件一定要追踪到最后。 他强调说:“我们已经决定了。 手头的案子解决后，我们会集中追踪邵长宝的事。 一定要追踪那个。

山西财经大学教授吴世斌认为，邵长宝事件不应抵触中央推行的土地改革政策，而应从银行的角度考察实现承包经营权担保抵押权过程中容易出现的缺陷，基层政府关注合作社制度建设的监督和合作社成员的考察，“空”心合作社、“

邵长宝案例存在的风险

另一方面，邵长宝在利用土地担保贷款前已有200万元银行借款，这种情况下首次资质审查仍通过。 金地融资担保副总经理杜维环认为，“最重要的监管责任应落实到第一次考核——农村信用合作社金寺分社和镇经管站，由于贷款考核未充分深化，银行是否还债能证明其美誉度是一个很深的风险。” 阴平镇政府一位工作人员认为，掌握资金风险应由金融机构承担首要责任，其次村干部也应承担责任。

其二，邵长宝利用妻子担任法人的“银苗兔业”来保证自己打算申请贷款的“银苗粮”是不合理的。