“农地确权：委员呼吁打破“二元制””

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经过记者张敏从北京出发

随着城市化进程的加快，如何保护农民的土地产权再次成为焦点。 在今年的“两会”期间，许多关于保护农村土地权益的建议引起了广泛关注。

全国政协委员、中央财经大学金融学教授贺强提出“从国家立法层面加强农民土地产权保护的若干思考”。 全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明也提出了《关于推进土地制度改革加快城市化进程的建议》、《小产权房的治本之策》等6条建议。

全国政协委员、国务院参事室特约研究员蔡来兴在人民大会堂接受《每日经济信息》记者采访时表示，“至少有100万亿元的资产在农村土地上。 如果好好利用这些资产的话，农村什么也没有”。

他说，目前农村土地问题特别多，国家需要立法，从法制上、法规上作出了确定规定。

二元土地制度成为祸根

两会期间，许多接受《每日经济信息》记者采访的代表和委员，大致描绘了农村土地和城市土地享有同等权利，真正实现同地同权乃至等价的农村土地财产上的首要需求。 更多的委员呼吁，在这大致上下，《土地管理法》应该进行实质性的修改。

近年来，农村土地纠纷屡见不鲜，多出现在征地环节，农民权益得不到很好的保护。 蔡继明认为，城乡二元土地制度是农村土地和城市土地不能享有同等权利的原因。

根据我国宪法，城市土地归国家全部，农村土地归集体全部。 政府出于公共利益的需要，可以对农村集体土地依法征收征用，并给予一定的补偿。

蔡继明表示，同样是土地公有制，上述两者不是同地、同权、同价。 农村集体土地虽然被政府有关部门明确为建设用地，但用于农民住房、村办公司、公共设施以外的建设，必须首先被政府征收为国有土地。

在这个过程中，土地价格的差别往往很大，农民也容易因为分配而受到损失。 贺强表示，在征地过程中，农民收入非常少，约为土地增值收益的5%~10%。 由于征地阻力大，一些地方发生了强制拆除现象。

今年1月，温家宝总理在杂志《求是》中写道，谁也无权剥夺农民的土地产权。 2月发布的中央《一号文件》也表明要健全严格规范的农村土地管理制度。 温总理在本月5日的政府实务报告中也指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是依法赋予农民的财产权，任何人不得侵犯。

蔡来兴说，在市场经济的背景下，权利就是价值，这个价值应该货币化、资本化、市场化，只要落实了，农民就不会缺钱。 据市场价值估算，至少100万亿美元的资产集中在农村土地上。

呼吁“同地等价同权”

“两会”期间，许多提案涉及土地制度问题。

贺强建议，在向农民征收土地的过程中，要比较有效地保护农民的土地产权和利益，必须提高农民在土地增值收益中的分配比例。 蔡继明呼吁改革二元土地制度，建立城乡统一的建设用地市场。

事实上，改革二元土地制度，呼吁同地同权的呼声早就出现了。 知名地产商任志强表示，城乡二元土地结构不容易将农村土地转化为城市用地，国家控制城市建设用地指标，导致城市住宅用地供应不足，影响房价。

农民不办理土地征用手续出售自己的房屋时，产生了法律禁止的“小产权房”。

尽管不合法，小产权房已成为农民分享城市化快速发展成果的重要途径。 根据全国工商联房地产商会提交的数据，1995~年间，全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平方米，其中“十一五”时期小产权房竣工规模达2.83亿平方米。

对此，蔡继明在提案中也提出，小产权房有条件转为正。 对在农村集体建设用地上建成的小产权房，应当承认其合法性。 对非法侵占农田建设的小产权房，也应当区别对待。 这也是蔡继明多年来提出关于根治小产权房的建议。

虽然与房地产商出发点不同，但在“两会”期间，许多代表和委员也对这一问题表示关切。 全国人大代表、原广东省副省长李容根及全国政协委员、龙润集团董事局主席焦家良都提出建立房屋土地流转交易流通市场，实现农村集体土地和国有土地的“同地、等价、同权”。

通过《土地管理法》修订

此前，国土部土地利用管理司副司长冷宏志表示，农村集体建设用地自发进入市场是客观存在的趋势。

但是，所有这些建议，归根结底都最能反映在《土地管理法》的修订上。 国务院法制办公室从去年的组织开始展开了《土地管理法》的调查，该法的修改工作有望在今年取得进展。

据说包括蔡继明在内的一些委员已经比较了《土地管理法》的修改并提出了建议。 在关于征收制度的提案中，委员们认为，关于有争议的征收，应该追加在最终判决之前不得实施的项目。 另外，委员建议，在上述法律的修改中，赋予农村土地和城市土地同等的权益。 这样的话，小产权房就变成合法住宅了。

事实上，由于涉及诸多制度障碍，在改变城乡二元土地制度方面，要一步步走出来并不容易。 对此，《一号文件》的表述意味着加快对相关法律的完全修改，落实现有土地承包关系稳定、长期不变的政策。

一位委员认为，可行的办法应该是“渐进”推进。 蔡来兴表示，可以对农村土地能否享有与城市土地同等的权利进行研究。 但是，农村的土地应该成为商品，值得。 价值如何明确，如何实现，都需要在法律上处理问题。 这将导致土地管理法的修改。

关于实现价值的方法，民革中央在提出的《创新农村土地转移方法，推进农村“两权”抵押的建议》中提出，给予“两权抵押”，即农村土地承包经营权、宅基地采用权抵押贷款的权利，处理农村资金瓶颈。

民革中央负责人认为，“从政策上讲，可以允许城镇资本和城镇居民通过指定机构，以公开、公平的方式购买包括农民不动产在内的农村资产的开采权，通过发行权证来保护其正当性。”

李容根说，这个试验首先可以从广东省推广。