“一行两会发布指导意见 对系统重要性金融机构提出特别监管要求”

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今天，中国央行、银保监会、证监会联合发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。

《指导意见》首要通过两条途径完善系统重要性金融机构的监管。 另一方面，对系统重要性金融机构制定特别的监管要求，提高其持续经营能力，降低发生重大风险的可能性。 相关部门将采取相应的审慎监管措施，防止系统重要性金融机构合理承担风险，盲目扩张。

另一方面，建立系统重要性金融机构特别处置机制，推进恢复和处置计划的制定，开展处置可能性判断，确保系统重要性金融机构在发生重大风险时获得安全、快速、比较有效的处置，保障重要的业务和服务不中断。

《指导意见》提出，除最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求外，还由比较系统重要性的金融机构提出追加资本要求和杠杆率要求，并经金融委员会审议通过后施行。 根据领域快速发展的优势，人民银行会同银保监会、证监会根据需要对高分群系统的重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，并可在金融委员会审议通过后实施。

人民银行会同银保监会、证监会定期对系统重要性金融机构进行压力测试，并根据压力测试结果酌情对系统重要性金融机构提出附加监管要求或采取相应监管措施。

制定实施细则时，要考虑我国金融机构的现实情况，制定合理的监管要求和过渡期安排，以免短期内对金融机构造成冲击。

为了完善我国系统重要性金融机构的监管框架，防范系统风险，比较有效地维护金融体系的稳健运行，经党中央、国务院同意，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会日前发布了《关于系统重要性金融机构监管的指导意见》〔

《指导意见》根据党中央、国务院“服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革”的总体要求，按照“监管体系重要性金融机构”的战术安排，充分借鉴国际经验，立足于我国金融领域的快速发展和监管实践， 要反复宏观审慎管理与微观审慎监管相结合的监管理念，确定系统重要性金融机构监管的政策性导向，弥补金融监管短板，引导大型金融机构稳健经营，防范系统金融机构经营

《指导意见》确定了系统重要性金融机构的定义、范围，规定了系统重要性金融机构的判断流程和整体做法，合理认定对金融系统有系统影响的金融机构。 《指导意见》首要通过两条途径完善系统重要性金融机构的监管。 另一方面，对系统重要性金融机构制定特别的监管要求，提高其持续经营能力，降低发生重大风险的可能性。 相关部门将采取相应的审慎监管措施，防止系统重要性金融机构合理承担风险，盲目扩张。 另一方面，建立系统重要性金融机构特别处置机制，推进恢复和处置计划的制定，开展处置可能性判断，确保系统重要性金融机构在发生重大风险时获得安全、快速、比较有效的处置，保障重要的业务和服务不中断。

下一步，各相关部门将根据责任分工，认真贯彻《指导意见》的各项要求，积极推动尽快出台相关实施细则。 被认定为具有系统重要性的金融机构，应当按照《指导意见》及相关实施细则的规定依法合规开展相关经营活动。 (完) )。

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系统重要性金融机构在金融体系中居于重要地位其经营和风险状况直接关系到我国整个金融体系的稳健性和服务实体经济的能力 为了完善我国系统重要性金融机构的监管框架，建立系统重要性金融机构识别、监管和处置机制，防范系统性风险，比较有效地维护金融系统的稳健运行，经党中央和国务院同意，提出了以下意见。

一、总则

(一)机构的定义。 系统重要性金融机构由于规模大、结构和业务多，复杂程度高，与其他金融机构关联性强，提供金融系统难以替代的重要服务，如果发生重大风险而无法继续经营，将对金融系统和实体经济造成严重的不利影响，并

(二)机构范围。 本意见所称系统重要性金融机构，包括系统重要性银领域机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构，以及国务院金融稳定发展委员会(以下简称金融委员会)认定的其他具有系统重要性的从事金融工作的机构。

“银行领域机构”是指依法设立的商业银行、开发银行和政策性银行。 “证券业机构”是指依法设立的从事证券、期货、基金业务的法人机构。 “保险业机构”是指依法设立的从事保险业务的法人机构。

(三)完善监管的首要途径。 系统的重要性金融机构的监管主要通过两种方式实现

1、系统的重要性对金融机构制定特别的监管要求，增强其持续经营能力，降低发生重大风险的可能性。

2 )建立系统重要性金融机构特殊处置机制，确保在发生重大风险时得到安全、快速、比较有效的处置，保障重要业务和服务不中断，防范“大而不倒”的风险。

本意见提出的特别监管要求是对系统重要性金融机构实施的附加监管措施，不能代替银领域、证券业、保险业监管部门的日常监管责任。

(四)就业机制。 系统重要性金融机构是金融委员会根据人民银行、银保监会、证监会的业务予以明确的。 人民银行负责制定系统的重要性金融机构的基本规则、监督拆解、监督管理，必要时责令相关监督管理部门采取相应的监督管理措施，必要时经国务院批准对金融机构进行检查监督。 银保监会、证监会负责系统重要性金融机构判断的数据收集、得分计算、名单报送，依法对该领域的系统重要性金融机构实施微观审慎监管。 人民银行会同银保监会、证监会和财政部等其他相关机构建立系统的重要性金融机构特别处置机制。 金融委员会成员机构之间要切实加强金融机构关于系统重要性的新闻共享和监管合作

(五)监管责任。 相关部门应当按照本意见规定的分工切实履行系统对重要性金融机构的监管责任 相关部门未履行监管职责或者未履行监管职责造成重大金融风险的，金融委员会办公室将按照程序启动监管问责。

(六)识别标准和基本监管规则。 金融委员会办公室组织人民银行、银保监会、证监会，根据本意见提出系统重要性银领域、证券业、保险业机构识别标准和监管实施细则，并报金融委员会审议通过后实施。

二、判断和识别

(七)判断流程。 系统重要性金融机构的判断按照以下流程每年进行。

1 .明确参与评价机构的范围。

2、运用指标法识别系统的重要性金融机构，明确定量判断指标和评分方法，建立数据收集模板，向参与评价机构收集判断所需的数据。

3、计算各参与机构的系统重要性得分，明确系统重要性金融机构认定得分阈值，编制系统重要性金融机构初始名单。

4、结合其他定量和定性分解进行监管评估，调整系统重要性金融机构初始名单。

5 .明确并公布系统重要性金融机构的最终名单。

(八)参评机关的范围。 人民银行和银保监会、证监会根据各行业快速发展的优势，制定客观、定量、简单可比的标准，划定参评机构范围。 参与评价标准可以使用金融机构的规模指标，即所有参与评价机构表内外的资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末本领域总资产的75%。 或者使用金融机构数量的指标，即银领域、证券业、保险业的参与机构数量分别在30家、10家、10家以上。

(九)判断指标。 用定量判断指标计算参与评价机构的系统重要度得分。 在判断指标时，系统的重要性首要衡量金融机构经营失败对金融系统和实体经济的潜在影响。 这包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标。 人民银行和银保监会、证监会根据各行业的优势和快速发展情况设定二级指标和相应的权重。

(十)收集数据。 银监会和证监会根据金融委员会审议通过的判断指标和参与评估机构的范围，制作数据报送模板和数据填报证书。 数据填写证明书包括各二级指标的定义、模板自上年以来的若干变化等复印件。 参评机构每年6月底前填写并提交上一财政年度的数据。 监管部门进行数据质量检查和数据补充修改，与人民银行共享参与评估机构的监管报告，填写数据，报告其他相关情况。

(十一)系统的重要性得分。 银保监会和证监会在完成数据收集后，计算参与评估机构系统的重要性得分。 除另有规定计算方法外，各参与评价机构的具体指标值占所有参与评价机构的该指标总和的比重与对应于该指标的权重之和，即为该参与评价机构的系统重要性得分。 银保监会和证监会根据整体得分情况，明确系统重要性金融机构的门槛，形成系统重要性金融机构初始名单，并报送金融委员会办公室。

(十二)监管评估。 人民银行、银保监会、证监会可以根据其他定量或者定性辅助新闻，提出将系统重要性得分低于阈值的金融机构加入系统重要性金融机构名单的监管评估建议，并与初始名单一同报送金融委员会办公室。 必要时，按系统重要性得分分组系统重要性金融机构，实施差别化监管。

(十三)名单的明确和公开。 根据系统重要性金融机构初始名单、相应金融机构填写的数据和系统重要性得分、监管评估建议，以及每年8月底前提交金融委员会审议。 系统重要性金融机构的最终名单由金融委员会明确后，由人民银行和相关监管部门共同公布。

(十四)审议和协调判断程序和做法。 金融委员会每三年审议一次系统的重要性金融机构的判断程序和做法并进行必要的调整和完整性 在领域发生重大变化，现有的判断程序和做法不能满足防范系统风险的实际需要时，金融委员会可以追加审议判断程序和做法。

三、特别监管要求

(十五)追加监管要求。 人民银行会同银保监会、证券监督管理委员会，除最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求外，还由比较体系重要性的金融机构提出追加资本要求和杠杆率要求，并在金融委员会审议通过后施行。 为了反映金融机构的系统重要性，附加资本采用连续法进行计算。 即，选择系统重要度得分最高的金融机构作为基准机构，明确其附加资本要求，其他机构的附加资本要求根据系统重要度得分与基准机构得分之比加以明确。 对系统重要性金融机构进行集团监管时，各组内可分别选择系统重要性得分最高的机构作为各组基准机构，集团内其他机构的附加资本要求采用连续法明确。

根据领域快速发展的优势，人民银行会同银保监会、证监会根据需要对高分群系统的重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，并可在金融委员会审议通过后实施。

(十六)公司治理。 根据现有治理监管要求，系统重要性金融机构进一步建立风险覆盖全面、管理透明、比较有效的治理框架，进一步确定董事会、监事会和高管层的职责权限，在董事会设立风险管理委员会，对机构中存在的系统性进行梳理。

(十七)风险管理。 系统重要性金融机构要进行风险管理，全面持续地管理整体管理、资本、风险、财务等，不断优化风险偏好，建立全面的风险管理框架，每年制定或更新风险管理计划，并报送人民银行和相应的监管部门。 系统重要性金融机构的风险管理计划应当包括全面拆解机构风险状况、判断风险防范体系的比较有效性、改善风险管理水平的具体措施。

(十八)新闻系统。 系统重要性金融机构要建立有效的数据采集和新闻系统，实现整体风险状况的较为有效的监测，不断优化相关的情况报告机制，加强新闻披露。

四、慎重监督

(十九)日常监管。 银保监会、证监会依法对系统重要性金融机构实施日常监管。 这包括:对机构及其业务范围实施市场准入管理，审查机构高级管理人员的任职资格或任职条件，对机构实施现场检查和非现场监管，收集机构相关监管数据，开展风险和合规判断，建立风险监测、评估和预警体系，依法 财政部按照规定监督管理开发性银行、政策性银行及其开发性、政策性业务。

( 20 )风险监测。 人民银行、银保监会、证监会定期比较机构整体经营状况或个别业务的风险判断，要求机构遵守更高的新闻披露标准，采取有助于监测其他拆解机构风险状况的措施。

(二十一)压力测试。 人民银行会同银保监会、证监会定期对系统重要性金融机构进行压力测试，并根据压力测试结果酌情对系统重要性金融机构提出附加监管要求或采取相应监管措施。

(二十二)监管建议。 人民银行可以根据系统对重要性金融机构的风险评估，建议相关监管部门采取相应的监管措施。 相关监管部门应当积极采纳建议，及时回复。

( 23 )宏观审慎措施。 系统重要性金融机构有违反审慎经营规则或威胁金融稳定的，人民银行可以直接向该机构提出风险提示。 必要时，人民银行商有关部门将按照法定手续对系统重要性金融机构的业务结构、经营战略和组织结构提出调整建议，为降低引起系统风险的可能性，推动比较有效的实施。 系统重要性金融机构应当根据要求进行改进，并向人民银行和相关监管部门提交报告。

五、特别处置机制

(二十四)危机管理小组。 人民银行牵头银保监会、证监会和财政部等其他相关机构组成危机管理小组，负责建立系统重要性金融机构特别处置机制，推进恢复和处置计划的制定，确保系统重要性金融机构经营失败时，得到安全、迅速、比较有效的处置

(二十五)恢复计划。 系统重要性金融机构应当制定恢复计划，按年度更新，提交危机管理小组审议修订并执行。 恢复计划旨在确保金融机构在极端压力的情况下通过采取相关措施恢复正常经营。 恢复计划包括组织概述、执行恢复计划的治理体系结构、关键功能和核心业务识别、压力方案设计和分解、恢复措施的触发条件、具体实施方案、可行性分解、执行障碍和改进建议等副本

(二十六)处置计划。 危机管理小组配合系统重要性金融机构制定处置计划，按年度更新，处置计划经危机管理小组审议修订后执行。 处置计划的目的是通过事先制定的处置方案，在组织陷入实质性财务困难或不可持续经营的情况下，迅速有序地处置，在处置中不中断地维护重要的业务和服务，不引起系统性风险。 处置计划包括组织概要、执行处置计划的治理框架、关键功能和核心业务的识别、处置措施的触发条件、处置计划实施所需的新闻和数据、处置战略的分解、处置权限和处置工具的分解、具体的实施方案、可行性的分解、可行性的分解

( 27 )处置可能性的判断。 危机管理小组对系统的重要性金融机构按年进行处置可能性的判断，判断处置机构的可行性和可靠性，判断为提高处置可能性需要改善的方面。 处置机构和处置工具是否合法可行、处置资金来源和资金安排是否确定、金融机构关键功能识别方法是否合理、关键功能是否能在处置过程中继续执行、组织结构和管理新闻系统是否能支持处置、 判断处分是否可以跨境合作和新闻共享安排，金融市场基础设施是否可以持续访问，处分对经济金融的影响等文案，但不限于此。 系统重要性当金融机构发生合并、收购、重组等重大变化时，危机管理小组应当及时判断其处置可能性的变化情况。

628 )报纸的申请要求。 系统重要性金融机构应当及时向危机管理小组提供审查恢复和处置计划、开展处置可行性判断所需的相关情况，确保自身的管理新闻系统迅速全面满足相关情况的申请要求。

(二十九)问题机构的处置大致如下。 系统重要性金融机构发生重大风险时，经批准，由人民银行和相关部门成立风险处理业务组，进行应对和处置。 处置过程中要明确处置责任，遵守最低标准，防范系统性风险，依法合规，防范道德风险。 根据恢复和处置计划，在处置资金的募集顺序上，首先采用金融机构自有资产或市场化渠道筹集资金开展自助； 上述措施不能解决风险的，相应领域的保障基金依法提供流动性支持或者救助的这些措施都不能解决风险的，有可能引发系统性风险，威胁金融体系稳定的，系统性重要性金融机构对人民银行有先决条件， 可以申请紧急性流动性支持或者救助，必要时，由人民银行和有关部门审查，并按程序报告批准后实施。

六、国际协调与合作

( 30 )与国际组织的合作。 人民银行、财政部、银保监会、证监会加强与金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监管官员协会等国际组织的交流合作，结合我国国情平稳推进国内体系重要性金融机构监管框架与国际标准的合作。 作为全球系统重要性金融机构，被认定为国内系统重要性金融机构的，两者中较高的特别监管要求基本适用。

(三十一)与国外监管部门的合作。 人民银行、银保监会、证监会不断提高与境外监管部门的合作水平，加强系统重要性金融机构对境外分支机构的监管，必要时与东道国相关部门签订跨境合作协议，加强监管和处置过程中的协调合作。

七、实施

本意见自公布之日起施行。

金融控股企业适用国家关于金融控股企业监管的规定，但由金融委员会认定具有系统重要性的金融控股企业，适用本意见。

年11月27日，经党中央、国务院同意，《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式发表。 日前，中国人民银行相关负责人就《指导意见》相关问题回答了记者提问。

一、《指导意见》制定的背景是什么？

2008年国际金融危机表明，系统重要性金融机构规模大、结构和业务多、庞杂，与其他金融机构关联性强，在金融体系中居于重要地位，一旦发生重大风险，将对金融体系和实体经济产生重大不利影响，造成系统风险 因此，危机后，国际组织和主要经济板块已经就系统重要性金融机构的监管建立了相关制度安排，如金融稳定理事会( fsb )提出了《降低系统重要性金融机构的道德风险》《系统重要性金融机构的监管强度和比较有效》《金融机构 巴塞尔银行监管委员会( bcbs )和国际保险监管官协会) iais )按照fsb的要求，分别公布了全球系统重要银行和保险机构的判断方法和吸收损失能力要求，开展了全球系统重要银行和保险机构的判断工作。 美国、欧盟、英国等主要经济区块也与系统重要性金融机构的监管进行了比较建立了相应的制度安排。

从我国情况看，经过近年来的高速发展，一些规模大、多、杂多度高的金融机构因与其他金融机构的关联度高而位于金融体系的核心，对我国整个金融体系的稳健性和为实体经济服务的能力有着重要的影响。 因此，需要确定政策指导，对系统的重要性金融机构的识别、监管、处置作出制度安排，弥补监管短板，较有效地维持金融系统的稳健运行。 根据党中央、国务院决定部署，中央全面深化改革实务安排，人民银行会同相关部门，充分借鉴国际经验，立足于我国金融领域快速发展和监管实践，制定了《指导意见》。

二、《指导意见》从哪些方面完善了系统重要性金融机构的监管制度？

《指导意见》全面贯彻党的十九大精神，以习大新时期中国特色社会主义思想为指导，根据党中央国务院的决定部署，确定系统重要性金融机构监管的政策性引导，健全宏观审慎制度框架。 《指导意见》主要涵盖三个环节。 一是科学判断，合理认定对金融体系稳健性有系统性影响的金融机构。 二是加强监管，降低系统重要性金融机构发生重大风险的可能性。 三是建立特殊处置机制，保障系统重要性金融机构在发生重大风险时，得到安全、快速、比较有效的处置，不中断重要的业务和服务。

三、《指导意见》适用的范围是什么？

《指导意见》第一规范体系重要性银领域、证券业、保险业机构，以及国务院金融稳步发展委员会(以下简称金融委员会)认定的其他具有系统重要性，从事金融业务的机构。 其中，“银行领域机构”是指依法设立的商业银行、开发银行、政策性银行； “证券业机构”是指依法设立的从事证券、期货、基金业务的法人机构。 “保险业机构”是指依法设立的从事保险业务的法人机构。

另外，《指导意见》观察了与其他规定的联系，在“实施”部分指出:“金融控股企业适用国家有关金融控股企业监管的规定，但被金融委员会认定为具有系统重要性的金融控股企业，适用本意见。”

四、相关部门在完善的系统重要性金融机构监管方面如何分工合作？

根据《指导意见》，系统的重要性金融机构由金融委员会根据人民银行、银保监会、证监会的业务予以明确。 人民银行负责制定系统的重要性金融机构的基本规则、监督拆解、监督管理，必要时责令相关监督管理部门采取相应的监督管理措施，必要时经国务院批准对金融机构进行检查监督。 银保监会、证监会负责系统重要性金融机构判断的数据收集、得分计算和名单报送，依法实施微观审慎监管。 人民银行会同银保监会、证监会和财政部等其他相关机构建立系统的重要性金融机构特别处置机制。 金融委员会成员机构之间要切实加强金融机构关于系统重要性的新闻共享和监管合作

相关部门必须按照《指导意见》规定的分工，切实履行系统对重要性金融机构的监管责任。 相关部门未履行监管职责或者未履行监管职责造成重大金融风险的，金融委员会办公室将按照程序启动监管问责。

五、系统重要性金融机构判断和识别的流程和做法如何？

根据《指导意见》，人民银行规定银保监会、证监会和参与评估机构的范围，明确判断指标。 其中，对参与评价机构的范围规定了资产占有率和机构函数两套选择标准的一级判断指标包括组织规模、关联度、多而杂、可替代性、资产变现等。 在判断过程中，银保监会、证监会将制作数据模板，进行数据采集，计算参与评估机构的系统重要性得分，并向金融委员会办公室提交系统重要性金融机构初始名单。 人民银行、银保监会、证监会可以根据其他定量或者定性辅助新闻，提出将系统重要性得分低于阈值的金融机构加入系统重要性金融机构名单的监管评估建议，并与初始名单一同报送金融委员会办公室。 系统重要性金融机构名单经金融委员会查明后，由人民银行和相关监管部门联合公布。 金融委员会每三年审议一次上述判断程序和做法，并进行必要的调整和完善。

六、《指导意见》对系统的重要性金融机构提出了那些特别的监管要求？

根据《指导意见》，人民银行会同银保监会、证监会和系统的重要性金融机构提出追加资本要求和杠杆率要求，经金融委员会审议通过后施行。 其中，附加资本采用连续法计算，系统重要性金融机构的附加资本要求适应自身系统重要性的程度。 根据领域快速发展的优势，人民银行还可以与相关部门合作，根据需要对高分群系统的重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。 此外，《指导意见》着力完善系统重要性金融机构的公司治理，从风险管理和新闻系统等方面加强监管，促进合理承担风险、不盲目扩张的合理公司文化的形成。

七、相关部门如何审慎监管系统的重要性金融机构？

银保监会、证监会依法对系统重要性金融机构实施日常微观审慎监管。 财政部按照规定监督管理开发性银行、政策性银行及其开发性、政策性业务。 人民银行、银保监会、证监会定期对系统重要性金融机构进行风险判断和压力测试，并根据压力测试结果酌情提出附加监管要求或采取相应监管措施。 人民银行可以根据系统对重要性金融机构的风险评估，建议相关监管部门采取相应的监管措施。 系统重要性金融机构有违反审慎经营规则或威胁金融稳定的，人民银行可以直接向该机构提出风险提示。 必要时，人民银行商有关部门将按照法定手续对系统重要性金融机构的业务结构、经营战略和组织结构提出调整建议，为降低引起系统风险的可能性，推动比较有效的实施。

八、《指导意见》对系统的重要性金融机构建立特殊处置机制的首要考虑因素是什么？

建立系统重要性金融机构特殊处置机制，在系统重要性金融机构经营失败时，获得安全、快速、比较有效的处置，保障关键业务和服务不中断，是妥善处理“大而不倒”问题的关键。

《指导意见》要求人民银行牵头银保监会、证监会和财政部等其他相关机构组成危机管理小组，建立系统的重要性金融机构专项处置机制，推进恢复和处置计划的制定，开展处置可行性判断。 系统重要性金融机构发生重大风险时，经批准，由人民银行和相关部门成立风险处理业务组，进行应对和处置。 《指导意见》还应当确定问题单位处置的大致情况和处置资金的录用顺序，确保处置过程中明确的处置责任，遵守最低标准，防范系统性风险，依法合规，防范道德风险。

九、《指导意见》的出台会对我国金融业的快速发展和金融市场的运营产生什么样的影响？

在《指导意见》制定过程中，人民银行会同有关部门对《指导意见》政策的影响进行了仔细的判断。 总的来说，《指导意见》的提出是加强宏观审慎管理的内在要求，符合金融监管体制改革的总体方向，有助于填补监管空的空白，防范系统性的金融风险。 《指导意见》合理定义了系统的重要性金融机构的判断方法，影响的金融机构数量有限。 体制的重要性金融机构必须满足更严格的资本、杠杆率等监管要求。 虽然这可能会面临更高的合规价格，但从这些机构在金融体系中的地位来看，它们应该接受与该体系重要性相适应的监管。 并且，人民银行和相关部门在制定实施细则时，要考虑我国金融机构的现实情况，为了短期内不冲击金融机构，要制定合理的监管要求和过渡期安排。 从长远来看，《指导意见》有助于促进系统重要性金融机构合理承担风险、不盲目扩张的合理公司文化的形成，有利于金融业的健康快速发展和金融市场的顺利运行。

十、《指导意见》具体怎么实施？

《指导意见》是宏观政策框架，越来越多的监管要求和操作细节将在未来的实施细则中确定。 《指导意见》发表后，人民银行将会同有关部门，抓紧启动实施细则的制定工作，逐步公布银领域、证券业、保险业体系的重要性金融机构的判断方法和附加监管要求。

文中的配图均来自视觉中国。