“预算法修订四审 地方举债仅用于公益支出”

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经过记者胡健从北京出发

“开前门，堵后门”已经成为地方债管制的共识。 日前，实施20年的预算法首次大修正式进入全国人大常委会四审阶段。 值得注意的是，据总公司和众多业内人士称，这项被称为《经济宪法》的法律最终很可能付诸表决。

根据进程，会议最后一天8月31日将进行最终投票，地方债部分如何表现将成为中心议题。 《每日经济信息》记者在预算法草案四审稿全文中发现，地方债部分着落较重且经大幅修订。 据四读介绍，地方政府所借债务必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。 这也是三审“开门”后，首次对地方债提出的具体要求。

在监管方面，四审还增加了一条:“国务院建立地方政府债务风险判断和预警机制、应急处置机制和责任追究制度。 国务院财政部门对地方政府的债务实施监督。 ”

详细叙述地方自主债务/

根据现行预算法第28条，地方各级预算按量编制在支出、收支平衡的大致方面，不出现赤字。 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方国债。

但是，这已经不符合我国的实际情况，或者说地方政府已经暗指陈仓，地方债务已经成为公开的事实。 根据审计局的数据，截至去年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，今年应偿还债务占债务总余额的21.89%，这意味着每年地方政府需要偿还债务或接近2.4万亿元。

预算法已经修订了十几年，其中地方政府的举债权限备受关注。 预算法修正案的第三次审议将允许适度放开地方政府的举债权限。 此次草案四审稿改为:“地方各级预算基于量化收入收支平衡的基本编制，除本法另有规定外，不计入赤字。”

同时，“经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中，所需建设投资的部分资金，可以在国务院明确限额内，通过发行地方国债抵债的方式筹集。 ”

中国政法大学财税法研究中心主任施政文对《每日经济信息》记者说，“除本法外另有规定”的措辞非常重要，这符合现实情况，也贯穿着地方自主债务与赤字之间的矛盾。

并且，草案四审在保存三审中除了“国务院财政部门具体负责中央政府债务统一管理”这句话外，还增加了“实施地方政府债务监管”。

财税专家李文海向《每日经济信息》记者表示，经过扩大试点范围和复印件，以及前三稿复印件的法理学铺垫，草案四审稿已经从法理上肯定了地方自主债务发行的权利，同时详细规定了其债务发行范围和监管方法。

这也符合行业一致呼吁，根据某公共财税行业智库的说法，地方债务风险不是要偿还的数字多寡，而是不知道地方列举了多少债务就无法对症下药。

前门”的开放力度依然谨慎

根据草案四审稿文案，(地方)举债规模由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。 省、自治区、直辖市按照国务院发行的限额借款列入本级预算调整方案，并报本级人民代表大会常务委员会批准。

由此可见，地方政府自主发债仍然受到诸多限制条件的制约。 施政文解读说，中国不是联邦制国家，不能赋予地方完全的举债权。 因为在中国现行财政体系下，地方的一些政府职能需要中央财政处理，中央也对地方财政负有一定的担保责任。 “在这样的条件下，地方政府无法自主负债，风险负担依然成为依赖中央的体制。 ”施政文说。

全国人大常委会有关人士表示，(草案)债务发行主体是“经国务院批准的省、自治区、直辖市”，31个省不是都可以发行，任何一个都需要国务院批准才能发行。

施政文认为，地方自主发债“打开前门”的力量仍然非常谨慎，有些过于谨慎。 根据目前的相关内容，地方自主债务仍局限于省级，金额需经国务院批准，在管制上仍偏向行政管制。

在他看来，地方自主发行债务最终应该实现市场化、透明化、法制化的最终目标，市级政府也应该被纳入债务发行主体的范畴，同时债务发行额在大框架下，由市场决定利率、发行额等。

草案四审稿中新增的复印件之一是地方债“资金用途只能用于公益性资本支出”。 全国人大常委会有关人士解释说，由于资本支出与经常性支出形成鲜明对比，任何可以形成资产的支出，都不能用于本年度的消费。

施政文表示，如果四审真的通过，许多副本仍需与执行条例相关细化。 例如有必要规定公益性资本支出的问题。 按理说，公益性资本支出是必要的、公司不愿做的文案，但现实往往不同。 “例如，一些地方政府打算参加垃圾焚烧项目。 他们认为这属于公益性资本支出，但实际上，许多民营企业想做却被排除在外，因此，界定范围、确定主体还需要进一步细化。 ”

对地方自主发行债务的严格管制也体现在偿还和监管上，草案四审稿中表示:“除法律规定外，地方各级政府不得以任何方式清偿任何债务。” 《每日经济信息》记者表示，这比三审增加了“任何方式”的5个字，明确了地方举债的偏颇和旨在堵住后门的要求更为严格和细致。

“我们正在努力实现一个目标。 一方面是对地方政府的债务打开前门，另一方面是堵上后门严格管理。 今后，地方政府的债务将在人民代表大会规定的大盘中。 ”上述全国人大常委会人士表示。