““土地财政”成地方顽疾 税改能否药到病除”

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作为经济体制改革的突破口，财税行业的改革备受关注。 十八届中央委员会第三次全体会议全面描绘了财税改革的总体蓝图。 即完善立法、确定事业权、改革税制、稳定税收负担、提高预算透明化、效率、建立现代财政制度、发挥中央和地方两个积极性等。 随着“增值税改革”等税制改革的推进，地方税体系将更加完善，广泛诟病的“土地财政”等也有望被更科学的税源所取代。 而且，今年的“两会”是这一系列改革破题的关键。

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特别采访全国政协委员、财政部财科所所长贾康:

三步走解除地方财政困境:扩大税源严格控制支出

经记者钱从北京微发

在“增值税改革”持续推进的背景下，地方税源更加狭窄。 十八届三中全会建议，完善地方税体系，逐步提高直接税的比例。 目前，未来的资源税、房地产税和环境税都可以作为地方税源的重要支柱，可以代替营业税作为地方主体税种。

全国政协委员、财政部财科所所长贾康在接受《每日经济信息》记者(以下简称nbd )采访时，阐述了他对地方财政和地方债等问题的看法。

地方债局部有明显的压力

nbd :今年二三线楼市疲软，土地市场受影响，自然会影响地方财源中的土地收入，地方债会受影响吗？ 有风险吗？

贾康(客观地说，日前地方债得到了民生、地方经济建设改善的支撑。 目前，我国地方债总量在安全范围内。 但是，地方债局部存在明显的压力，一些项目也存在特定的风险因素，特别是不透明。 这种不透明的操作给项目带来了隐性风险，这种风险不能比较有效地防范于未然，社会成本非常高。 总量安全，但地方债增长率高，从高速增长源来看土地指数大，这个市场出现较大松动，如突然下跌，应引起关注。

nbd :未来，如何在中央层面更好地管理地方债问题？

贾康)从财政体系来说，应该从完整的立法源头入手，那就是合理的财权形成现代预算，这个预算的运作与资产产权的合理运用秩序相结合，核心是地方债务阳光化，包括资本市场更有效地与现代经济对接

深化省级以下税制改革

nbd :地方债的出现也来源于地方财政问题，这也牵扯到了分税制改革问题，如何明确这个来源？

贾康(由于中央和地方财力与事权不一致的财政体制因素，地方政府长期面临资金不足，是“土地财政”等问题的制度根源。 1994年通过分税制改革建立了中央和地方财政分配关系的基本制度框架。 这个框架加强了中央政府财政收入的比重，比较有效地缓解了中央财政的困境，但随着时间的推移，省级以下税制长期不完善，对地方财政运行的不利影响日益明显。 至今划分各级政府的事权和产权尚未确定，地方政府缺乏主体税，但由于必须承担大量公共事务支出，地方财政紧张，地方债务不断上升，未来引起财政系统风险的担忧不断增加。

nbd :很多人对分税制改革提出异议。 你认为由于税别改革，事业权不断下降，地方承担着过剩的事业权，因此无法进行相应的财权匹配，地方政府面临着财政危机，你怎么看？

嘉康:我不这么认为。 税制改革的历史功绩具有里程碑意义。 有人建议今后可以依赖增值税式共享，并且实行一地一率。 我认为这是非常危险的想法。 回到一地一率，那就是回归分割制、包干制，推翻1994年配套改革的基本制度成果，回归“哭鼻子吃奶”、天天“逃部钱进”、苦乐不均的状态。 现在，在不发达地区和基层，有包干制的倾向，越是困难的地方越实行包干制。 近年来备受批评的地方政府职能扭曲、行为短期化、“土地财政”化、隐性债务大行其道的风险比较难以有效防范等问题，究其根本原因，正是弊端丛生的分割制、包干制的实际制度状态所派生出来的。 所以，深化省级以下税制改革迫在眉睫，解决地方债务的根本问题，将回归财税配套改革如何深化的命题。

三个方面缓解地方财政困难

nbd :具体来说，该如何缓解地方财政困难？

贾康(缓解地方财政困难，首先要积极构建地方税体系，建立完整合理，形成地方政府稳定的财源。 一是推进资源税改革进程二是推进房地产税制改革三是及时启动环境税改革措施 因为环境对策属于地方政府的管理范畴，这部分税收收入也首要归于地方。

此外，有必要规范财政转移支付制度。 一、继续扩大常规转移支付资金规模，清理整合专项转移支付项目，尽量减少项目支出重复，严格控制新建项目； 二是要完善现行转移支付，尽量利用客观量化公式和各地客观实际的统计指标，进一步制度化、规范化。 三、加快建立生态补偿横向转移支付制度。 即在经济与生态联系密切的同级政府之间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互合作，实现区际生态价格的比较有效的交换与分担。

并且要实施绩效更为突出的财政支出管理，政府部门花钱要树立节约意识，更加强调注重结果，树立绩效观念。 一段时间内，从中央到地方贯彻落实了中央《八项规定》的要求，厉行勤俭节约，反对浪费，取得了一定的成效。 但是，在国家“钱袋”收紧的情况下，无论中央还是地方，都一定要结合全面改革，长时间贯彻执行《八项规定》。 一方面要优化财政支出结构，保护民生底层，确保支持经济转型的各项支出，另一方面要抓紧完善财政绩效管理制度，发挥人大、政协、评鉴、社会公众对预算的监督作用，切实提高政府成本效益，有限

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特别采访中国政法大学财税法研究中心主任施正文:

多降低财政增长目标难以影响财税改革大局

经记者钱从北京微发

如何建立现代财政制度，如何进行十八届中央委员会第三次全体会议《政策决定》中提到的预算管理制度、税收改革、事业权和支出责任等改革议题？ 中国政法大学财政税法研究中心主任施正文在接受《每日经济信息》记者(以下简称nbd )采访时表示，今年财政改革的破题是实质性深化改革的诉求。

预算改革和修改法是核心

nbd :十八届三中全会安排了系列财税改革方案。 今年的“两会”也是财税改革的要点，有那些财税改革方案会破题吗？

(施正文)首先，正如“增值税改革”正在扩大一样，不论领域和范围，现在都在逐渐扩大。 二是《预算法》正在修订中，这是制定财税改革总体方案，也是三中全会决策细化的重要副本。 此外，正常的转移支付也已完全制定。 今年的“两会”，根据国务院的具体大体和部署，财税改革将比三中全会更细化阶段性目标。 财政部正在制定财税改革总体方案，取得实质性进展，预算滚动、年度预算、综合财务报告等出现在“两会”，这些财政改革将逐步推进。

nbd :目前国际国内经济形势多而杂，经常降低财政收入增长目标，会影响财政体制改革的推进吗？

施正文:目前尚不清楚今年的经济形势与去年有多大不同，经济增长率可能略有下降，但无论是经济快速发展还是环境对策，都需要通过逐步调整而不是整体经济下滑来逐步处理快速发展中的问题。 在这种情况下，经济增长率不会下降很多，每个地方的财政收入增长会有所下降，但下降是有限度的，现在各地降低财政增长目标也是象征意义的。 从经济的快速发展速度和调整来看，财政的实质性变化有限。

今年财税改革的破题，需要考虑现实因素，是实质性改革的深化，经济形势不是根本原因，而是诱因。 今年要落实三中全会决定中关于财税改革的许多目标和任务，这需要实质性的措施，这是直接的原因。

nbd :具体来说，财税改革与预算改革有关，我不知道在这方面会有什么进展。

正文:税制改革主要包括税收支出和预算。 今年的预算制度改革是核心问题。 预算涉及财税整体改革，对三中全会的决策提出了许多预算要求，这也符合《预算法》的修订。 今年必须稳步推进《预算法》的修改。 预算改革和《预算法》的修改是整个预算行业最重要的事件，今年修改是否完成不好说，但一定会被审议。 年内是否通过很难说，也许明年就会通过。

预算改革必须实现预算公开和预算透明度，是预算编制改革中最实质性的文案。 预算改革还涉及预算审查、财政总体管理水平、人大审议监督方法的转变等。 另外，像地方一样允许发行多少债务，实行什么，大体上说，后期的监督怎么办，建立完善的债务管理体系，这些也是今年破题的重要方面。

地方税体系必须完整

nbd :税收应该如何改革？

施正文:我们最重要的问题不是税负过高，而是税负结构不合理。

税收在财政支出方面增加对民生的投入，使收的税真正有利于民生，这是合理的税制。 目前，我们结构调整的首要问题是:第一，间接税过高，直接税过低。 税制改革，首要的是提高直接税的比重，特别是房地产税和财产税的比重，大方向是真正减轻公司负担，消除税收逆调节，促进收入分配公平。

第二，从税收体系来说，目前中央税和共享税过多，地方税建设严重滞后，这是地方财政比较困难的根本问题。 未来地方税的主体税种主要是房地产税和费用税。 因此，一方面要加快房地产税的立法改革，另一方面要加快税费改革。 另外，加税改革可以加速经济快速发展方式的转变。 具体来说，消费税可以由中央税改为地方税，另外消费税中的大部分税目从生产环节转移到零售环节征收，对改变公司的生产方法和政府定位起到了很大的作用。 另外，必须加快资源税和环境税的改革。

nbd :目前我们正在进行“增值税改革”扩大试点，这对税制改革有什么影响？

施本文:“增值税改革”本身是促进经济快速发展和产业转型的重要方向。 另外，有些税收改革需要“增值税改革”来铺路，间接税必须降低。 增值税的改革不仅要合并税率，还必须降低税负的规模，为了税制改革空之间解放出来。

增值税的改革，必须纳入营业税，并适当降低税收分配的比重。 因为“增值税改革”后，增值税规模过大，税收对分配收入起到反向调整的作用。 我们只有加大所得税、财产税的改革，才能逆转逆向调节，处理分配不公的问题。

nbd :在财政支出方面，具体有那些议程和改革措施吗？

正文:支出改革也是今年最紧迫的副本。 财政支出涉及中央和地方的财政体制，需要增加对民生的投入，加大对地方财力的保障力度。

另外，转移支付制度必须加快建立，建立与财权和事权相适应的制度，才能充分保障地方政府的职能。 转移支付涉及政府间的关系，需要制度安排，由立法推动。

这也需要将中央和地方分开的权利。 “增值税改革”后，地方税收越来越少，目前的改革是增进和完善分税制改革。

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记者的微论

财税体制抓住改革的“牛鼻”

经记者钱从北京微发

“增值税改革”、房地产税、“走部钱进”、个税、公司税负、“三公”经费、地方债、“预算法”……年全国“两会”议题清单，财税改革涉及的文案无疑占有较大篇幅。

一直以来，财税改革行业的一举一动总是引起众多关注，成为社会关注的焦点。 因为财税问题关系到政府、公司，也关系到人们的切身利益。 财税改革，也是经济行业改革的重要窗口。

在今年的“两会”中，财税改革仍然是社会关注的焦点。 党的十八届三中全会赋予财税体制改革“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，对深化财税体制改革进行了总体部署，列出了改革的清单。 即完善立法、确定事权、改革税制、稳定税收负担、提高预算透明化、效率、建立现代财政制度、发挥中央和地方两个积极性等。

改革名单的副本有些正在推进，有些停留在纸面上，有些在前进中遇到了问题。 例如，《预算法》的修订已经滞后了许多年。 例如特别转移支付改革卡案例，以及地方政府的经营权与财权的匹配问题。

1994年分税制改革构建了中央和地方财政分配关系的基本制度框架，但省级以下分税制改革出现滞后，到了今天，由于利益固化和利益重新划分，财税改革阻力重重。

但是，无论有多少好处，改革都不会停止。 财税体制本身所涉改革不仅需要稳步推进，作为新一轮经济体制改革的突破口，财税体制改革成为其他改革的推进器，涉及深化改革的一系列重大难题和协调问题。

例如财税改革涉及社会公平。 作为调节收入分配的重要工具，新的财税体制改革应逐一发挥收入分配调节的作用，在处理地方债问题时，市政债务发行制度有望赋予地方更多阳光规范的融资权，实现地方自主产权与事业权的匹配。

从目前的财税改革来看，今年将在征收预算、环境税、资源税和防范地方债务风险方面取得突破。 财税改革的最终目标是建立科学的财税体制，正如《中共中央关于全面深化改革几个重大问题的政策决定》中所述，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。